深度||可再生能源发展基金的“前世今生”——相见时难别亦难

本文要点

◆补贴目录管理即将放开，存量项目补贴压力有望得到缓解。可再生能源补贴制度的实施和可再生能源发展基金的设立是推动我国可再生能源行业发展的决定性因素；随着存量项目补贴拖欠问题的持续恶化，财政部拟通过改制（拟放开目录管理）、少补（“绿证”交易和市场化交易）、多收（加强可再生能源电价附加征收力度）等三方面措施缓解补贴压力；同时进一步加快对合规项目补贴资格的确权（电网企业确认），也有助于推动存量项目的资产证券化。

◆技术迭代驱动，新建光伏+陆上风电项目平价上网可期。政府对风电、光伏上网电价的持续调整和对平价项目的政策支持体现出其推动可再生能源平价上网的力度和决心。平价上网是可再生能源项目发展的必然趋势，技术进步迭代带来的成本下降（风电/光伏总安装成本已降低56%/77%），叠加消纳能力的稳步提升，第一批19GW平价项目陆续并网将预示着我国可再生能源平价上网时代正式来临，未来行业将逐步由政策驱动转为市场驱动。◆海上风电+生物质项目的技术、省别差异化逐步显现，垃圾分类推动固废产业链重塑。我国于“十三五”期间积极布局海上风电，生物质项目维持较高补贴水平刺激其快速发展，未来上述细分领域技术持续进步带来的成本下降和不同省份的支持力度差异化将进一步扩大，地方政府将在其发展过程中发挥更大的作用；对于垃圾焚烧行业，垃圾分类制度的加速推进将对固废产业链各环节带来深入影响，而厨余垃圾处置产能落地情况是我们认为影响垃圾分类制度成功的决定性因素，该细分也将迎来最优投资机会。◆投资建议：光伏方面，需求侧：海外市场平稳上行，国内市场受补贴退坡影响尚需观察，产业链整体需求稳定；在平价、竞价上网大势所趋的形势下有望拉动四季度需求增长；供给侧：龙头扩产逐步落地，集中度持续提升，新型技术（异质结等）关注度提升，有望未来持续推动技术迭代。风电方面，陆上风电：受到补贴退坡政策影响，并基于限电改善、运营商财务好转的原因，国内风电抢装行情开启，从而拉动行业需求复苏，进而带动风电制造产业链盈利改善；海上风电：我国已成为全球增速最快、潜力最大的海上风电市场，2019年有望超额完成海上风电“十三五”规划目标。垃圾处理方面，国补退坡对优质公司净利润影响有限，而以垃圾分类、生活垃圾处理收费制度为契机，固废产业链及估值体系重塑进行中，具有产业链议价能力等护城河的公司有望穿越周期。光伏推荐隆基股份、通威股份，建议关注东方日升；风电推荐金风科技、天顺风能，建议关注运达股份、日月股份、振江股份、恒润股份；垃圾处理推荐维尔利、上海环境，建议关注瀚蓝环境、旺能环境、中国光大国际（H）。

◆风险提示：弃风弃光改善程度不及预期；电站建设成本下降不及预期；风机价格复苏情况不及预期；海上风电建设进度不达预期；原材料价格超预期波动；垃圾分类、收费制度拓展不及预期；市场化过程缓慢。

前世——基金因何而起

1.1政策和补贴支持推动可再生能源发展

受到能源资源禀赋的影响（富煤贫油少气），我国的能源消费结构在过去几十年间始终维持着“一煤独大”的局面；而随着污染问题的日益严重、以及高质量可持续发展需求的渐行渐近，能源结构调整、大力发展可再生能源成为我国能源行业发展的重中之重。我国的可再生能源发展起步是晚于世界各发达国家的，1986年5月我国的第一个风电场在山东荣成马兰湾建成投运（安装3台Vestas的V15-55 kW风力发电机，在未采用固定上网电价的情况下，1986年5月-1993年11月8日的实际运行利润为3.37万元），也标志着我国可再生能源开发建设的大幕就此拉开。

可再生能源发展离不开政策的支持

政策的支持贯穿我国可再生能源发展之路，风电方面：从1994年《风力发电厂并网运行管理规定（试行）》中明确“电网管理部门应允许风电场就近上网，并收购全部上网电量”，解决消纳问题，到1997年的“乘风计划”和“双加工程”，以及2000年的“国债风电”项目提升我国自主开发设计制造大型风电机组和大型风电场的能力，再到2009年《关于完善风力发电上网电价政策的通知》保障上网电价水平，政策在“量”“价”“自主化”等方面的大力支持推动我国风电行业发展；光伏方面：在二十一世纪初期风电正处于高速发展阶段，所以我国对光伏发电建设的态度相对务实，从1997年的“光明工程”到2002年的“送电到乡工程”，再到2011年《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》保障上网电价水平，光伏发电行业在2011年后迎来了新的发展高峰；生物质方面：生物质发电在我国的发展不仅为了能源结构调整，更多是为了解决三农、垃圾处理减量化等民生问题，因此政策对其的支持已不局限于能源层面，在2006年11月第一个规模化的秸秆自燃发电项目投产后，其发展在2009年和2012年先后保障生物质和垃圾焚烧发电上网电价水平后迎来新一轮的发展。

特许权招标是可再生能源发展过程中的重要举措。为了更进一步促进风电大规模发展，发改委于2003年组织了第一批全国风电特许权项目招标，由政府对一个或一组风电项目进行公开招标，由参与竞标的各发电企业竞价决定该项目的上网电价，再由中标企业签订长期合同保障电力销售和上网电价（风电机组在累计发电利用小时数3万小时前，执行中标价格；3万小时后，执行电力市场平均上网电价）。从2003年到2007年国家共组织了5批特许权项目招标，有效促进了我国风电行业的发展。特许权招标在以下两个方面起到了至关重要的作用：

一是显著加快风电大规模投资趋势。5批特许权招标的中标项目共15个，装机容量达3000MW，带动我国风电装机容量从2003年的500MW增长8倍至2007年底的4200MW（2008年进一步至8400MW），特许权招标在进一步激发风电投资热情的同时，也推动了风电大基地建设的步伐。

二是对未来合理制定上网电价发挥重要指导作用。特许权招标高度契合2002年电力体制改革中“竞价上网”的原则，不仅利用市场化手段较好的完成了价格发现任务，同时也为未来国家制定合理的风电标杆上网电价发挥了较好的借鉴和指导作用。值得注意的是，五批招标过程中，政府通过及时灵活的调整招标要求，从前两批的最低电价者中标，到第五批的接近平均价格者中标（为缓解低价竞争、争抢项目、违背市场化原则局面），同一地区的特许权招标项目中标电价也呈现出上升趋势，体现出了国家意在通过更合理更有效的市场化手段为下一步风电核准电价的制定打好基础。

光伏特许权项目招标于2009年开始，2010年结束，两批特许权招标项目总装机容量800MW，带动我国光伏装机容量从2008年的140MW提升至2010年的800MW；但是，由于2011年“双反”导致我国光伏发电制造业发展受到严重遏制，国家出台了大量补贴和支持政策发展国内光伏发电行业，制定了全国统一标杆上网电价（1.15元/千瓦时[2012年前建成]、1元/千瓦时[2012年后建成]）。光伏特许权招标项目在一定程度上带动了我国光伏发电行业的持续发展，但是并未充分的起到价格发现的作用。

补贴则是可再生能源发展的核心推动力

补贴是政府刺激特定行业发展的最有效手段之一，它可以利用政府财政的力量弥补行业发展初期商业模式不成熟及盈利性较弱的核心问题，可以吸引资金大量涌入相关行业从而带动行业的快速发展。

2006年《中华人民共和国可再生能源法》的正式实施拉开了我国对可再生能源发展补贴支持的序幕。《可再生能源法》的实施标志着我国从法律层面支持可再生能源发电的“量”（全额收购）和“价”（费用分摊），同时通过设立“可再生能源发展专项资金”等方式从经济层面进一步支持可再生能源开发利用。随后，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》（发改价格[2007]44号）的陆续出台，进一步明确了可再生能源电价附加的征收和调配办法，即由各省级电网企业按照国家统一规定的标准和范围自取自用，差额部分国家不定期公布电价补贴和配额交易方案，全国平衡。

2006年-2012年间，国家共发布了8个批次的电价补贴和配额交易方案，纳入补贴的装机容量从2006年的1414MW增长28倍至2011年4月的39.62GW（风电36.29GW、光伏0.4GW、生物质2.91GW），极大程度推动了可再生能源行业的发展：风电装机容量从2005年的1060MW增长至2011年的46354MW，光伏装机容量从2005年的68MW增长至2011年的3500MW，生物质装机容量从2005年的2000MW增长至2011年的3808MW（生物质数据来自IRENA）。

1.2 补贴体量加速增长，基金成立刻不容缓

随着纳入补贴装机容量同步提升的是补贴金额的体量，可再生能源的补贴金额规模从2006年的2.51亿元迅速攀升至2011年4月的113.40亿元；同时，各省级电网因可再生能源补贴支出和可再生能源电价附加收取不匹配而带来的配额交易总量同样迅速增长，从2006年的0.92亿元增长至2012年的47.56亿元。

配额交易体量的迅速提升也加大了国家和各省调配资金的难度和压力。在当时的补贴机制下，各省电网的可再生能源补贴和附加电价征收以自收自用为原则，但不同省市之间的可再生能源发展进度差异带来的补贴体量不同，以及各地用电量差异带来的电价附加收取总量不同，导致省市之间的配额交易体量持续扩大。内蒙古（蒙西）、东北（蒙东）、黑龙江、吉林和新疆电网/电力公司是常年的“缺钱大户”，上述五个地区有着充沛的风光资源和政府支持，可再生能源行业高速发展，同时用电量水平提升有限导致入不敷出，累计的补贴缺口分别高达37/31/17/15/12亿元；而广东、浙江、江苏、河南、四川电网/电力公司则是典型的“贡献大户”，高用电量带来的可再生能源电价附加收入持续用于补贴其他地区，累计补贴金额分别为28/17/11/10/8亿元。

在补贴和调配压力日益提升，叠加经济高速增长、煤炭能源消费进一步增加带来的节能减排压力亦同步提升的背景下，我国于2009年正式修正《中华人民共和国可再生能源法》，新增“国家实行可再生能源发电全额保障收购制度”，并正式明确设立“可再生能源发展基金”，资金来源包括原先规定的财政专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。

2011年，《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综[2011]115号）发布，可再生能源发展基金正式成立。《办法》在上调可再生能源电价附加征收标准的同时（从2009年的0.4分/千瓦时提高至0.8分/千瓦时），将电价附加的征收单位和要求从原先的“省（区、市）电网企业收取，单独记账，专款专用”修改为“省（区、市）电网企业代征，收入全额上缴中央国库”；随后，《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建[2012]102号）进一步明确将通过把符合条件的项目列入可再生能源电价附加资金补助目录的方式进行电价补贴。可再生能源发展正式进入申请补助目录时代。