流域综合治理项目如何实现资金平衡

导 读

对于复杂的流域治理项目，宜调动政府和市场两方积极性和各自在资源调动、专业能力等方面的优势，采取市场化运作机制，以适宜的主体打通治理项目与优质产业项目的现金流

●综合治理项目自我造血的挑战

●永定河流域探索与启示

流域综合治理项目的投资建设内容，通常根据河流生态环境体系特征及其统筹保护的需求确定，包含水源地保护、河道整治、节水改造、防护林和涵养林建设等，各类子项目相互影响、相互依存。同时，流域综合治理牵涉的外部因素较多，事关沿线地区农业生产、国土空间的利用与整治开发、城镇沿河生态环境保护、沿线水利及防洪事业等经济社会发展若干目标与任务，牵一发动全身。作为一种公共产品与服务，流域综合治理项目能够有效提升沿线区域社会经济发展环境，赋能流域沿线地区可持续发展，但项目本身却缺乏直接收益（“现金流入”），基本上不具有“自我造血”能力。由上可见，流域综合治理项目具有很强的系统性和公共产品属性，其自身资金平衡能力的缺乏与突出的“外部性”特征存在明显的矛盾。

近年来，为打通流域治理项目财务平衡缺口与经济效应盈余的鸿沟，解决流域治理资金平衡难题，我国各级政府陆续开始探索流域生态补偿机制，即由流域治理正外部性的直接或间接受益者，向其贡献者实施补偿，旨在建立流域内“成本共担、效益共享、合作共治”的长效机制。流域生态补偿机制的探索形式，主要包含央地政府间的“纵向补偿”和流域上下游间的“横向补偿”等。其中，以中央政府转移支付（投资补助）为典型形式的纵向补偿较为常见，但问题是纵向补偿往往只解决部分投资资金来源，对项目后续偿债和持续运营少有兼顾；部分地区已尝试探索流域内省域间、省内市域间横向补偿机制，如下游对上游基于水质水量的生态水费支付机制，以及地区间要素、产业的支持等形式，但比较成熟、稳定实施的机制还比较少。

综合治理项目自我造血的挑战

在生态补偿机制部分缺位的情形下，提升流域综合治理项目自身“造血能力”被认为是另一类可探索的路径，然而在实践中也面临着重大挑战：

一是流域治理主体不能充分适应“自我造血”的需要。当前，我国河流流域治理主体的最主要形式是地方政府出资设立的服务于本地项目的水务投资类企业，“分段治理”、“自扫门前雪”的特征明显，而专门针对某条跨地域河流流域整体治理设立主体的模式并不常见。省级“水投公司”一般需要兼顾省域内各类重要水利工程建设，市级”水投集团”则往往以城市水务项目投资运营作为更加主要的职责。上述主体开展河流治理项目投资的资本金主要来源于财政性资金，债务融资则因偿债资金仍需政府安排而在形式上并不符合现行政府债务管理的政策要求。此外，作为政府设立的专业投融资平台企业，上述主体参与相关产业项目投资的能力有限或被限制，难以通过资金积累作为流域治理项目资金平衡的自我实现路径。

二是流域治理成本的外部分摊路径不通畅。将流域综合治理项目与相关产业项目进行整合包装，实现“肥瘦搭配”，用产业项目收益来分摊流域治理成本，也是一类常见的思路。这一思路在实践中往往因机械性操作而缺乏可行性：一种做法是在项目层面上进行整合，将生态治理与实业经营“打包”，但问题在于项目包装难度较大（需治理内容与产业经营具备必要的相关性），市场化主体的能动性也有限，一些本可获得的“纵向补偿”（如投资补助）的项目甚至可能因“打包实施“而失去获得补偿的资格。另一种考虑是通过从受益于流域治理生态优化效应的区域内的项目收益中计提基金或特殊规费的形式，用于补偿流域治理项目，客观上达到成本分摊的效果，但这种操作需要地方特殊的立法或制度安排，受惠区域的界定、计提资金的监督执行与资金流转管理等环节，操作挑战巨大。

三是关联性产业项目“反哺效应”不明显且迟滞。如流域治理投资运营主体能够突破传统思维，参与投资一些与流域生态相关联的产业项目，典型的如农业、林业、文旅、水务等行业领域，试图通过后者的投资收益“反哺”治理项目，在这种情况下审视相关产业，不难发现其效果仍不明显，资源项目普遍具有投资回收期长、运营专业程度要求高、盈利能力不足，难以在短期内及时反哺流域综合治理项目。

永定河流域探索与启示

近年来，在流域治理实践领域，各地政府及相关主管部门为应对上述挑战进行了广泛探索，其中永定河流域综合治理的若干做法较为引人关注。由沿线四省（含直辖市）政府联合出资并引入专业社会资本为战略投资方设立的永定河流域投资有限公司，作为流域综合治理与生态修复的投融资与建设运营主体，利用中央财政投资补助资金和地方政府股东出资作为资本金，撬动政策性、开发性金融资源落实流域治理任务，同时依托区域生态环境改善带来的资源增值收益、经营性产业投资运营收益、四省市以政府购买服务等方式提供的补贴等，形成综合现金流，全面提升融资能力，解决治理项目资金平衡问题。

针对上述流域综合治理项目投资回收及“造血机制”的困境，结合永定河流域治理案例，以下尝试提出从主体设立、平衡路径、项目谋划与政企关系等方面，提出几点思考与建议。

一是治理主体层面探索设立混合所有制的跨地域统筹治理企业法人模式。为确保流域内各地政府形成合力实现统筹治理效应，并在一定程度上调动各地政府积极性，规避传统主体在投融资运作和业务领域的局限性，发挥市场主体参与产业运作的专业能力，可探索由流域沿线政府（指定出资代表）与相关社会资本合资设立流域治理企业法人主体。政府出资方面，可根据各省/市治理任务及对应投资体量设定出资比例；社会资本则既可引入具备强大施工能力和资金实力的建筑类央企，也可引入在环境治理运营方面专业性较强的民营资本，还可通过股权投资基金形式引入在某些领域的专业资本。上述主体设立思路，与国家混合所有制改革方向吻合，能够承接国家专项投资补助政策，各地政府股东通过公司治理决策机制，可深入协调区域发展目标差异所可能导致的流域治理内容、方式的不同诉求；所引入的社会资本可带来先进的技术能力和管理经验，实现项目高质量运营，更重要的是能够带来提高造血能力所需的初始资本金。

二是建构谋求资金平衡的合理的市场化机制。如上所述，机械地“项目打包”或要求外部项目收益提留反哺流域治理的方式，实施难度较大。流域综合治理项目较为合理的资金平衡机制，应是以混合所有制企业为主体，利用自有资金并撬动其他实业及金融资本，通过投资与流域治理内容相关联的优质资源项目，基于市场化运作获得投资收益，以资源项目子公司向实施主体的股利分配、向其他社会资本溢价转让资源项目股权、通过资源项目到期清算实现投资回收及收益等形式“反哺”流域综合治理项目。其首先是流域综合治理项目“外生资源”的“资产化”的过程，而后是“资产收益”内化为实施主体现金流并最终形成积累的“资本化”过程。上述机制的目标，是最大限度地实现治理项目从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡，其过程不仅有利于创新治理项目本身的融资模式和信用体系，有助于培育治理主体的专业能力，并实现财务上的可持续积累。

三是做好项目的挖掘、谋划与包装。如上所述，流域治理的关联性产业投资收益能力有限，这里的关键问题在于优质产业资源的挖掘。由于流域所涉及各地政府均在治理主体股东范畴内，资源盘整时就具备打破地域限制的条件，挖掘出沿河道、跨地域的项目资源，这类项目与河流生态环境结合紧密，如能注入文旅、运动休闲等元素，具有一定开发价值和盈利潜力。治理主体可充分利用专业社会资本对优质资源的识别能力，引入更多市场化资源包装“文旅+休闲农业”、“农林结合”、“文旅+适度物业开发”等复合型项目，使原本单独运作缺乏收益能力的项目通过业态整合形成“1+1>2”、“1+1+1>3”的效果。总之，跨地域的治理主体和市场化运作，为抓住优质项目资源，提高投资收益的反哺能力，奠定了坚实基础。

四是建构清晰的政企合作关系。流域治理主体虽然融入了相关各地方政府股东，但在治理项目和产业项目层面，仍需与项目所在地政府建构清晰的权利义务关系，通过必要的程序和法律合同，明确政府针对治理项目开展购买服务及实施补贴的责任（一般需基于必要的绩效考核），也明确政府对于特定资源项目的开发授权、支持/优惠政策、配套措施等。对于适宜采取政府和社会资本合作（PPP）模式的治理项目或产业项目，可由治理主体或治理主体与其他市场主体联合作为“社会资本方”在PPP框架下开展投资、建设、运营，通过使用者付费或可行性缺口补助等回报机制实现投资回收。需注意的是，采取PPP模式的流域治理项目，其资金平衡目标可在项目全生命周期内得以实现，无需另行考虑“反哺”问题。

综上所述，流域治理项目是比较复杂的系统工程，充分调动政府和市场两方积极性和各自在资源调动、专业能力等方面的优势，采取市场化运作机制，以适宜的主体打通治理项目与优质产业项目的现金流，有助于应对项目总体资金平衡的挑战，弥补阶段性的制度缺失。