简析垃圾分类视角下的危险废物处置问题

随着《生活垃圾分类制度实施方案》以及九部委联合颁布的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》（建城〔2019〕56号）先后落地，我国生活垃圾强制分类制度走过了从46个重点城市试点过渡到在地级以上城市全面铺开的两个阶段，虽然新冠疫情的爆发对各地在推行生活垃圾强制分类存在一定的影响，但随着疫情的减轻和消退，生活垃圾强制分类的推行速度也将重新回到快车道上来。伴随着生活垃圾强制分类的推广，有害垃圾被作为一个强制分类的重点类别，这种专门分类、分别处置的模式无疑对防止有害垃圾的次生污染起到了良好的作用，但是关于有害垃圾的贮存、运输等事宜却成为环卫企业面临的崭新问题，本文主要就环卫企业在生活垃圾强制分类视角下面临的危险废物处置问题进行简要探讨。

一、 有害垃圾和危险废物的概念辨析

鉴于我国的生活垃圾分类制度是将有害垃圾作为单独一类进行分类收集，这里就需要明晰一个概念，也就是有害垃圾和危险废物的关系，因为只有在有害垃圾属于危险废物的情况下，才需要按照危险废物收集、贮存、运输和处置。

在《国家危险废物名录（2016）》附录《危险废物豁免管理清单》中对于家庭源危险废物的范围进行了界定，即：家庭源危险废物是指家庭日常生活中产生的废药品及其包装物、废杀虫剂和消毒剂及其包装物、废油漆和溶剂及其包装物、废矿物油及其包装物、废胶片及废像纸、废荧光灯管、废温度计、废血压计、废镍镉电池和氧化汞电池以及电子类危险废物等危险废物。2020年11月5日，生态环境部审议通过了最新修订的《国家危险废物名录》（下称：新名录），新名录的《危险废物豁免管理清单》在前述界定的基础上，将废铅蓄电池明确列入了家庭源危险废物的范围。

而根据《生活垃圾分类制度实施方案》对于有害垃圾的释义，有害垃圾是指生活垃圾中的有毒有害物质，主要包括：废电池（镉镍电池、氧化汞电池、铅蓄电池等），废荧光灯管（日光灯管、节能灯等），废温度计，废血压计，废药品及其包装物，废油漆、溶剂及其包装物，废杀虫剂、消毒剂及其包装物，废胶片及废相纸等。

根据新名录与《生活垃圾分类制度实施方案》分别对家庭源危险废物及有害垃圾的界定，可以明显看出，有害垃圾的范围与家庭源危险废物的范围实质上基本是重合的，这也就意味着，我们分类投放的有害垃圾可以归类为家庭源危险废物的，也是需要根据新名录的要求进行管理的。

为免歧义，本文中后续出现的“家庭源危险废物”和“有害垃圾”具有相同含义。

二、 家庭源危险废物的特殊管理制度安排

虽然家庭源危险废物属于危险废物的一种，但是在生活垃圾强制分类实施前，这些危险废物掺杂在其他垃圾中一起倾倒，环卫企业在后续的运输、处置过程中也不会再进行二次细分，最终这些危险废物都和生活垃圾被一同焚烧或填埋处置。虽然这种混同处置导致危险废物产生次生危害的风险，但是在生活垃圾未分类收集的情况下，这种处置并不违规，因为根据新名录的附录《危险废物豁免管理清单》的规定，在未分类收集的情况下，家庭源危险废物在收集、运输、处置等全过程不按照危险废物进行管理。这一规定既是对社会生活实践的尊重，其实也是无奈之举，在前端乱投乱放的情况下，想要通过中后端二次分拣进行分类，不仅成本巨大，而且也很难取得好的效果。

但在生活垃圾强制分类制度施行后，有害垃圾被作为单独一类垃圾进行分类投放、分类运输、分类处置，根据新名录的附录《危险废物豁免管理清单》的规定，对于分类收集的家庭源危险废物，仅在收集环节不按照危险废物进行管理，对于后续的贮存、运输和处置环节则不再豁免，均需按照危险废物的各项制度进行管理。

这一变更，对于居民而言，除了做好分类投放以外，基本没有什么其他影响，但是对于负责从事垃圾清扫、收集、运输的环卫企业而言，则无疑在有害垃圾的贮存、运输等环节增加了新的工作内容，同时也对企业的合规经营提出了新的挑战。

三、有害垃圾的贮存、运输的主要模式

在环卫企业通常缺乏危险废物贮存、运输等经验和能力的情况下，如何在生活垃圾强制分类的情况下避免因此带来的新的环保合规风险，是政府和环卫企业不得不考虑的一个重要问题。根据中央及各地的现有制度和具体实践，现有的处理模式主要有两种，即由企业负责的模式和政府负责的模式。

1.企业负责的模式：

在这一模式下，环卫企业作为有害垃圾分类、收集、贮存、运输等流程的责任主体，政府通过服务采购的方式将从分类到处置的全链条进行委托外包，由企业负责解决。根据《生活垃圾分类制度实施方案》的规定，方案制定者就是希望通过“鼓励骨干环保企业全过程统筹实施垃圾分类、收集、运输和处置”的方式进行解决，在实践操作中，这种希望由一家企业统筹解决的模式其实无法落地。即便是企业负责的模式，也还是环卫企业负责有害垃圾的分类、收集、贮存、运输，具有危险废物处置能力的企业负责后端的处置。在企业负责的模式下，环卫企业面临的两个主要问题是对有害垃圾的贮存和运输。

（1）有害垃圾的贮存问题：之所以要关注有害垃圾的临时贮存问题，是因为在垃圾强制分类全面铺开以后，很多地区每天产生的有害垃圾数量并不大，如果坚持每日清运，则将极大的增加环卫企业的运营成本，不如在分类收集完成后进行临时贮存，待有害垃圾达到一定数量后，一并委托具有危险废物运输资质的企业进行清运。但因为有害垃圾属于危险废物，而危险废物的贮存设施建设需要满足《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597-2001）等相关规范性文件的要求，如果由环卫企业自行建设有害垃圾贮存设施的，不仅会极大的增加环卫企业的运营成本，而且由于很多地区是通过政府采购方式短期采购环卫服务，如果建设贮存设施的环卫企业未能在后续采购中中标的，则在贮存设施的后续移交过程中可能会产生纠纷。

（2）有害垃圾的运输问题：根据新名录的附录《危险废物豁免管理清单》的规定，在家庭源危险废物进行分类收集的情况下，危险废物的运输必须由具备相应资质的企业完成，实践中委托运输（含环卫企业自行委托和后端的危险废物处置企业委托）无疑是更经济的方式，毕竟环卫企业为了数量有限的有害垃圾单独申请危险废物运输资质是极不划算的。

2.政府负责的模式：

在这一模式下，环卫企业仅需要负责前端的有害垃圾分类和收集，政府提供的临时性的贮存设施并负责后续的运输和委托处置事宜。例如根据《南京市生活垃圾分类管理办法》的规定，“有害垃圾按照危险废物贮存污染控制标准，运输至环境保护行政主管部门指定的贮存点”。在环卫企业按照规定将分类收集的有害垃圾运送至政府指定的贮存地点，就已经完成了自己在有害垃圾分类中应当承担的责任和义务，后端的贮存、运输和委托处置均属于政府责任。这种模式现在的优势在于，可以有效减轻环卫企业在危险废物管理领域的合规性压力，有利于政府方对有害垃圾的合规性处置进行集中管控，避免在垃圾强制分类制度推行初期出现因有害垃圾的违规处置产生重大的环境问题和社会影响。但是随着后续垃圾分类制度的成熟，环卫企业在危险废物领域管理经验的积累，采用政府负责模式的地区也存在将此项的管理责任交给环卫企业的可能。

3. 企业负责与政府负责模式比较

笔者认为，两种模式本质上其实并无优劣之分，但是对于刚开始推行生活垃圾强制分类的地区，尤其是缺乏危险废物处置企业的地区，选择政府负责模式可以更好的保障生活垃圾分类制度的顺利推进。而且笔者认为，无论是选择何种模式，政府方均应在如下两个方面对企业予以必要协助，其一，政府方应当为环卫企业提供有害垃圾的贮存设施，而不应让环卫企业自行建设，这样可以保证后期环卫企业变更时的顺利过渡，而不会不因产权等问题发生纠纷，也不给后续中标的环卫企业遗留历史问题；其二，政府方应协助环卫企业确定后端的危险废物处置企业，因为有害垃圾的及时有效的处置有赖于一个稳定合作的危险废物处置企业，而在确定危险废物处置企业的方面，政府方的地位和议价能力无疑明显强于环卫企业，尤其是对于本身没有危险废物处置企业的地区，这种政府协助行为更为必要。

四、 结语

生活垃圾强制分类不仅仅是一个生活方式的重大变革，也是更好的解决垃圾围城，避免产生次生污染的必要之举。有害垃圾作为一个需要特殊关注的垃圾分类，保证其从分类到处置全流程的合法合规是做好垃圾分类的必然要求，也希望在各地的生活垃圾分类实践中，能够因地制宜、因时制宜的摸索出长效稳定的解决机制并使之成为定例，为有害垃圾的合规处置提供法律保障和机制保障。