从北京垃圾之治看人民城市管理的“序”

2020年5月1日，新版《北京市生活垃圾管理条例》（下称《条例》）正式实施，一年来北京市牢牢抓住“科学管理、长效机制、习惯养成”三个关键，深入结合北京实际，推动生活垃圾分类工作取得阶段性成效。通过一年的工作开展，北京垃圾之治的经验也带给我们很多的思考与启示。

升华人民城市管理之“序”

城市管理工作作为一项系统性工程，既需要宏观层面的顶层设计，也需要微观层面的精雕细琢。对于中国城市管理者而言，要在我国国情的现实语境中探索与把握城市发展三个关键之“序”：时间之序、空间之序、信息之序。时间维度上：要关注从规划、建设到运营维护的全流程，关注从过去、现在到未来，落脚点逐渐从“有没有”“够不够”上升到“好不好”；空间维度上，通过区域规划、城市规划、乡村规划，以中心城市、都市圈、城市群等经济发展优势区域的三生空间统筹为重点，构建人与自然生命共同体；信息维度上，整合城市各类信息资源，综合运用智慧治理与传统治理手段，实现对城市更加精准、全面、快捷、智能的预测与治理，有效满足人民群众的动态化多元需求。逐步从管到治，完成治物、治人、治心、治德、治法、治道的升华，更好地适应环境变化，维护城市可持续发展，真正实现城市共治、共管、共建、共享，实现人民城市治理之道。

从北京垃圾之治看人民城市管理“序”的回归

（一）垃圾是什么？

随着经济发展和人民生活水平的提升，我国城乡垃圾的产生量快速增长，探索合适的垃圾分类、回收和利用方式已成为一个重要的社会和经济问题。从“序”的角度对垃圾进行辩证认识，我们会发现“垃圾”是相对的。

1.从时间之序看，很大一部分垃圾是受限于特定发展阶段的人类生产制造技术与循环利用技术而未能充分利用所产生的，具有历史阶段性；

2.从空间之序看，很多垃圾是人口流、物质流、能量流、价值流和信息流等循环在有限地域范围内相互组合不合理，不匹配而产生的，具有地域局限性；

3.从信息之序看，垃圾的产生与处理不当是信息不对称、不连通、不共享的结果。很多时候人们对先进生产与分解技术的不掌握、对资源循环利用上下游主体信息的不掌握、对垃圾处置场所与设施使用情况的不掌握等，带来垃圾只能是垃圾，而无法变废为宝，带来局部垃圾处理超载，局部设施资源闲置等现象，从而进一步加剧了垃圾问题压力。

垃圾是地球上唯一增长的资源，垃圾中蕴藏着巨大的能量，垃圾分类就是挖掘与释放能量的关键起步。而垃圾分类工作开展成为一面折射出向人民城市管理“序”的回归的镜子。

（二）北京垃圾之治的经验成效

北京一方面是中国首都，一方面又是常住人口达到2189万（2021年第七次人口普查）的超大城市，双重属性在国内是唯一的。面对垃圾之治，超大城市的压力与首都的表率要求必须深入系统思考垃圾治理的方式，探索、优化创造价值的方式，保证城市的资源充足、经济与社会的长期繁荣发展。自新版《条例》实施以来，北京全民垃圾分类参与率高达90%，家庭厨余垃圾日均分出量增长11.6倍，生活垃圾回收利用率达到37.5%，治理成绩可圈可点。

1.先易后难、循序渐进，把握时间之序

北京市通过设定阶段性目标，先易后难，循序渐进地将生活垃圾分类行动坚持到底。起步阶段，北京市以干湿分开为切入，将居民家庭产生的厨余垃圾分出量作为重要指标检验分类成效，并出台《厨余垃圾分类质量不合格不收运管理暂行规定》，倒逼源头分类责任落实。《条例》实施仅半年，分出量便在3700吨以上，分出率达18-22%，基本达到稳定状态。随后北京市划定18%的各区家庭厨余垃圾分类达标线，推动厨余垃圾分类由“量”的增长向“质”的提升转变。同时将工作重心转移到“资源回收”“减量”的可回收物体系建设上。截至2021年4月底，居民家庭和餐饮单位厨余垃圾分出量达到5673吨/日，干湿分开战略基本实现，分类效果广受好评。

2.覆盖城乡、分类指导，统筹空间之序

为确保城乡区域垃圾分类行动取得成效，北京市政府坚持因地制宜、分类指导，在城市地区推行居民家庭“两桶一袋”分类模式；在农村地区推行上门收集、垃圾不落地，实现厨余垃圾就地处理。经过近一年的落实推进，北京全市基本建立健全生活垃圾分类“一把手”负责制，实现市、区、街镇、社区村四级管理“一贯到底”，以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的制度体系基本建成。针对不同城市单元和行业领域出台的34项分类和减量指引，以及针对农村地区厨余垃圾及农林废弃物处理总结提出的5类19种处理模式，在具体实施过程中受到广泛好评。

3.智慧管理、舆情监督，畅通信息之序

生活垃圾分类关系万千家庭，需要全社会形成合力助推。北京正在构建市、区、街三级贯通的全流程精细化管理信息平台，届时可实时上传末端处理设施、运输车辆、密闭式清洁站的数据信息。通过车载计量、桶装“芯片”、卫星定位等计量和流程管理措施，北京市加快建立起全程追溯、责任到人管理链条，城市垃圾分类治理精细化、智慧化水平不断提升。据不完全统计，2020年5月1日至2021年4月底，各类媒体对“北京垃圾分类”信息报道近40万篇，全民参与垃圾分类日益成为主流意识，“绿色、低碳、简约、适度”的生产生活方式逐渐成为社会共识。

未来北京垃圾之治展望

北京垃圾分类治理周年告捷、成绩斐然，但需要注意到现有成果是在政府大力推动、桶前值守和倒逼机制监督约束、“二次分拣”客观存在的条件下实现的，如果外力消失，仍存在反弹风险。因此，北京还需从完善硬件体系、培育市民自觉、推进源头减量、构建长效机制等方面入手，进一步推动“六治合一”，实现城市垃圾分类治理常态化、自觉化、长效化，回归人民城市管理之序。

（一）治物：持续优化分类设施建设管理体系

制定高水平城市管理发展规划及环卫事业专项规划，明确生活垃圾分类总体目标和年度指标，统筹重大项目建设计划和建设时序。加强支持和优化分类投放基础设施，规范垃圾投放站点设置；加快补齐再生资源回收点、中转站、分拣中心设施短板，确保政策落地，支持大型回收企业市场化参与垃圾分类工作；强化收运环节监督管理，整顿和规范生活垃圾收运市场；推动厨余垃圾处理工艺改进，提升资源化产品质量，促进垃圾分类设施及建设管理体系优化提升。最终实现生活垃圾分类处理能力总量平衡、动态平衡和区域平衡，构建系统完备、科学规范、运行高效的生活垃圾分类治理硬件体系。

（二）治人：精准提升居民自主分类水平

依托社区力量，发挥党建引领优势，聚焦年轻人、上班族等重点人群，老旧小区、部委大院等重点区域，小门店、小餐饮等重点单位，开展“敲门行动”，通过桶站指导、“红黑榜”、积分奖励、城管执法进社区等措施，促进居民自主分类，减少生活垃圾“二次分拣”；积极拓展示范小区、村创建工作，扩大覆盖范围和创建比例，提升城乡居民生活垃圾自主分类意识与水平。

（三）治心：积极推进源头减量和低碳生活方式

聚焦重点行业和关键环节，多措并举、深化减量。践行“光盘行动”，推广油水分离、控水控杂等设施设备，促进餐饮单位厨余垃圾源头减量；推动电商、快递、外卖等行业践行包装减量措施；落实限塑令，禁止或限制部分一次性塑料制品的生产、销售和利用；推行净菜上市，鼓励旧货交易；在商业街区、商务楼宇及农业、园林绿化、水务等行业领域，总结、推广行之有效的特色分类模式。鼓励垃圾处理设施增强社会责任感，主动向社会开放参观渠道，并加强信息公开，积极接受社会组织和公众监督，有效避免“邻避效应”。

（四）治德：培育“无废文化”常抓不懈

积极导入全球和国家“无废城市”建设理念，通过新闻、讲座、走进社区等多种形式向社会推广，使公众积极投入到生活垃圾分类的环境保护工作中，促进“无废家庭”“无废社区”“无废街道”“无废饭店”“无废机关”等“无废城市细胞”创建活动，逐步形成绿色生活方式，促进形成特色鲜明的“无废文化”。

（五）治法：着力构建垃圾分类长效机制

严格规范执行《条例》，并加快相关配套管理法规、规范、标准的制定，形成体系化的法律依据。在此基础上，强化科技赋能和信息支撑，完善全流程精细化管理信息平台建设，形成全程追溯计量体系；研究探索居民生活垃圾收费与激励政策，推进城管执法进社区，大力查处非法倾倒垃圾污染环境及相关违法犯罪行为；健全生活垃圾分类监督考核机制，推动考核重心下沉至小区、村层面；加快完善社区居民参与垃圾分类的激励及惩处机制。尽快建立回收利用完整的产业体系。只有下游利用条件成熟的前提下，严格推广垃圾分类才真正有意义。而且只有垃圾分类过程产生效益才具备可持续性，不能为了分类而分类。

（六）治道：“政府、市场、市民”三手协同

垃圾分类看似一件微不足道的小事，但“天下大事必作于细”，垃圾分类不仅是改变生态与自然的过程，更是改变民生与文明的过程。由于生活垃圾治理的复杂性、艰巨性和长期性，仅仅依靠政府“大包大揽”显然有些独木难支。因此，还需要通过联合政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手，着眼于时间维度、空间维度、信息维度，营造全民共治共管共建共享的良好社会氛围，响应实现“高质量发展、高品质生活、高效能治理”的新发展理念，推动北京城市管理迈向首善人民之城。

（王伟 中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授，王盼兮 中央财经大学政府管理学院城市管理系学生）