流域水环境管理经济政策创新与系统集成

经济政策是通过市场化手段调节相关利益方涉水行为实现水环境管理目标和巩固水质治理成效的重要保障，是我国水生态文明建设的重要组成部分。“十一五”以来，我国相继制定并实施环境影响评价、“三同时”、排污收费、总量控制、排污许可证、限期治理、目标责任制等政策，对水环境保护起到了一定的作用，已经形成以管制手段为主，以市场手段为辅，清洁生产等自愿手段和信息手段得到应用的政策格局。建立了水价、生态补偿、排污权交易、环境保护税等经济政策，在水污染治理中发挥了积极作用。但是，多数政策还不健全或处于试点探索阶段，主要还是以优化水污染减排效率为政策目标，随着我国水污染防治思路从总量减排为主调整到水质全面改善为主之后，经济政策措施与水质目标管理缺乏技术量化关系，水环境经济政策在水质目标管理中的作用尚未充分发挥，政策的系统综合与集成创新较少，对地区、行业和管控差异性响应不够，政策之间的配套、衔接不足，难以形成推动产业发展的合力，在水环境质量管理中的作用有限。

为加快推进构建现代水环境治理体系，亟需在“十一五”以来国家水体污染控制与治理科技重大专项（以下简称“水专项”）相关环境经济政策研究的基础上，加强集成与创新，构建并完善水环境质量目标管理经济政策体系，并在工业源、城镇源、农业源以及流域综合治理经济政策的关键技术上实现突破，强化水环境经济政策实施能力，全面提升国家水环境质量管理经济政策的系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平。因此，“十三五”时期设立了“水专项”独立课题“流域水环境管理经济政策创新与系统集成（2018ZX07301007）（项目级），该课题下设6 个子课题，由生态环境部环境规划院牵头实施，课题负责人是生态环境部环境规划院董战峰研究员，承担单位由南京大学、水利部发展研究中心等共计8 家组成，组织了140 余名科研人员参与课题研究。

课题突破了基于水生态系统服务的生态补偿核算技术、工业源差别水价技术等8 项关键技术，集成了1 项流域水质目标管理经济政策制定与评估成套技术，研发了1 项流域水环境经济政策工具包，形成了运用经济政策促进工业源污染防控的经济政策实施等4 项指导意见、工业源差别化核算方案、水环境税费税率核定方案等7 套管理方案，为生态环境部“十四五”生态环境政策思路与重点任务部署等工作提供了技术支撑。完成了“十一五”以来水专项环境经济政策评估报告，编制了水环境经济政策实施的费用效益分析指南等8 项技术指南和1 项规范，开发了跨界流域生态补偿业务化应用、水生态环境资产核算2 个业务化运行平台，为《推进横向生态补偿的指导意见》《深化生态补偿制度改革方案》提供支撑，技术支撑了《出台关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案的》等6份国家政策出台。实施了污泥产品林地利用、污泥产品沙化地改良2 项示范工程，为京津冀地区的污泥资源化利用提供了技术和数据支撑。课题报送7 篇成果专报，在构建现代水环境治理体系中发挥了重要科技支撑作用。

1 集成了水专项“十一五”以来的水环境经济政策技术，研发了一项流域水环境经济政策工具包

针对经济政策在我国水环境质量管理工作中缺乏体系、统筹不足、没有技术指引等关键问题，以改善流域水环境质量为根本目的和出发点，对“十一五”以来水专项开展的环境税费、环境价格、绿色金融等环境经济政策首次进行全面评估和系统集成，构建了水环境问题诊断与水环境经济政策选择矩阵，提出了水环境经济政策筛选技术流程，以及生态补偿、工业差别水价、环境税费、污水处理收费、农村污染防治补贴等经济政策设计规范、执行实施与配套方案，为国家和地方政府管理部门相关人员等在流域水质管理的经济政策工作中进行政策选择、政策组合、政策设计、政策分析和政策实施提供技术指南和工具书手册，为流域水环境质量管理的经济政策制定与应用提供技术工具指引。并开发了在线平台系统，见图1。

2 突破了工业源差别水价等关键技术，建立了以“污染者付费、绩优者受益”为核心的工业源水环境经济政策框架

构建了差别化水价与水质改善影响的计量模型，考虑了区域水资源压力、行业用水总量和行业用水效率，提出了工业源差别化水价定价方法，实现了应用水价手段从源头提升排污主体减排绩效，突破了工业水价对区域水资源配置和产业结构调整作用不够的技术难点，发挥了水价政策手段对水质改善的作用。构建了环境保护税标准与水质改善作用的计量模型，提出了具有区域差异性的水环境税费税率调整系数和水环境税率标准，突破了环境税费的水质改善功能不明确的问题，发挥了税收手段在支撑水质目标管理中的作用。通过考虑行业污染排放水平、清洁生产水平、达标经济成本、环境管理绩效等因素，构建了基于准入与竞争的规则的水环境领跑者评价遴选标准，基于综合绩效评价的奖励补贴标准，突破了对污水排放主体的水环境保护正向激励不足问题。系统集成了“十一五”以来水专项工业源防控经济政策研究成果，构建了针对我国工业源污染防治的“一个核心、四个维度、一个目标、八项政策”全过程激励政策体系，打通水价、环境保护税等面向企业点源的环境经济政策链条，实现工业水污染防治“事前- 事中-事后”的全过程激励和约束并举，有效支撑我国“十四五”工业源水环境管理工作。见图2。

3 突破了再生水综合利用成本核算方法及分担方法关键技术，破解污水处理及其再生利用行业发展的政策瓶颈制约

突破污水处理全成本核算与分担技术方法，从污水处理厂的建设成本、用电用地成本、运行成本、污泥处置成本、管网铺设成本等明确界定城市污水处理成本的核算边界，构建了基于不同城市水环境管理目标的污水处理成本核算框架、污水处理投资与运行费用函数计量模型，在长江经济带选择86 个城镇污水处理厂样本，在长江经济带以外地区选择247 个城镇污水处理厂样本，对城市污水处理成本进行了全成本核算，提出了全成本覆盖、污染者付费、财政补贴相结合的污水处理成本分担机制。突破再生水综合利用成本核算方法及分担技术方法，明确了再生水综合利用成本由制水成本、输配成本、期间费用构成，构建了包括再生水综合利用成本、制水成本、输配成本、期间费用等核算要素的成本核算方法，提出了城市污水再生利用综合水价改革方案，为城镇源水污染治理政策制定与实施提供技术支撑。典型城市分类用水价格，见表1。

4 突破了畜禽养殖补贴标准测算等关键技术，构建了“中央- 地方- 基层”责任承担模式的农业面源水污染控制经济政策体系

结合我国畜禽养殖业规模化养殖特征，以污染者付费为主，以政府补贴为辅，以各类畜禽存（出）栏量为划分标准，综合考虑不同规模养殖场以及干粪处理、固液分离、污水处理、后期运营等不同技术工艺，明确不同规模养殖厂适用的工艺和成本收益核算方法，提出精细化的补贴标准测算关键技术。针对分散养殖户的特征，鼓励专业的第三方参与进行粪污处理，提出畜禽养殖社会化服务补贴测算关键技术。通过测算社会化服务机构在服务半径内的收益和成本，以成本收益差为增量成本，综合设备购置实行定额补贴，制定单位粪污的补贴标准，弥补了补贴测算技术仅针对养殖主体、忽略引入社会化服务的重大缺陷。重点突破分散式、小规模的农村污水、畜禽养殖污染控制的经济政策制定技术，在洞庭湖流域和成都沱江流域进行了验证应用。提出的《建立农业环保综合补贴，明确支出责任，强化农业农村水污染治理的经济政策》的决策参考，产生重要政策影响，为完善禽畜养殖污染治理政策提供管理技术支撑。不同规模养殖户政府补贴标准，见表2。

5 突破了基于流域水生态服务的生态补偿核算等关键技术，构建了跨界流域生态补偿业务化应用平台及水生态环境资产核算平台

针对水生态环境资产的实物与价值、数量与质量、存量与流量等特征，突破了水生态环境资产核算关键技术，对存量和流量的实物量和价值量分别核算。从“三水统筹”视角，综合考虑了水量因素、水污染治理目标、水质改善情况、污染物治理成本、区域水生态服务、各区域支付能力等因素，以行政区划为基本单元研究提出跨界流域生态补偿标准核算技术模型，实现了跨省、省内跨市等不同层级以及同级政府权责界定及补偿标准核算方法优化，突破了以水生态服务为核心的跨界流域生态补偿核算关键技术，为四川省落实和优化赤水河流域生态补偿机制提供了重要技术支撑。研发了跨界流域生态补偿业务化应用平台以及水生态环境资产核算平台2 个业务化平台，在长江上游得到验证应用。见图3。

6 突破了污泥处理处置补贴核算关键技术，实施了污泥产品林地利用及土地改良应用示范工程

建立了污泥产品林地利用与土地改良产业发展政策及全链条运行机制，研发突破了污泥处理处置差异化成本核算关键技术，提出了包括污泥林地利用与土地改良价格补贴政策、污泥处理处置费政策、税收优惠政策方案等经济对策解决方案。建立了污泥产品林地利用与土地改良过程生态环境风险评价方法体系，从环境影响、生态风险、人体健康等方面确定污泥产品林地利用与土地改良过程中潜在的环境污染风险因子，从源头控制、过程控制和施用后控制方面提出了风险防控策略。构建了污泥林地利用与土地改良生态环境风险防控略与全流程监管平台框架。建立了污泥产品林地利用及土地改良应用工程示范，分析了污泥产品施用于林地后对土壤、地下水的理化性质和植物生长的影响，监测了在林地利用过程中重金属在各环境介质中含量的变化情况，并依据污泥产品沙化地改良生态环境风险评价方法体系，监测污泥产品施用前后土壤、地下水、植被等环境样品中环境风险因子的变化特征，评估了示范工程建设对周边生态环境质量影响，示范工程为京津冀地区的污泥资源化利用提供技术和数据支撑。见图4 ～图6。