中国10年治水笔记 下一站：“流域”！

最近，一部《重点流域水生态环境保护规划》（以下简称《规划》）经国务院同意，生态环境部、国家发展改革委等多部门联合印发了。

这部《规划》的核心思想，在于说清楚了在新时期我们国家在治水路上要瞄准什么方向，聚焦哪些重点。毕竟思维决定行动，顶层设计规划好了，接下来的仗就打得有章可循了。

如果把历史的卷轴铺开，近10年以来，我们中国的治水思路实际经历了一个较大的变化，通俗点说，即是以污染治理为主，向水资源、水环境、水生态等流域要素协同治理、统筹推进转变（以下简称“三水统筹”）。

如果不把这10年发生的变化厘清楚，很难理解《规划》为什么重要，本文试图讲明白，10年来中国治水思路是如何发生变化的。

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2013年前后，我们的水污染防治形势是十分严峻的。区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显，已经成为影响我国水安全的最突出因素。

《2013年中国环境状况公报》显示，全国地表水国控断面中，当时有近1/10（9.0%）丧失水体使用功能（劣于Ⅴ类），27.8%的重点湖泊（水库）呈富营养状态；全国4778个地下水水质监测点中，较差的监测点比例为43.9%，极差的比例为15.7%；全国9个重要海湾中，7个水质为差或极差。

1995年以来，全国共发生1.1万起突发水环境事件，仅2014年原环境保护部调度处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中，就有60起涉及水污染，严重影响人民群众生产生活。

2015年4月，“水十条”出台，举世瞩目。国务院正式印发《水污染防治行动计划》，包括十条35项具体措施，简称为“水十条”。“水十条”被业界认为是国家向水污染宣战的总纲领，是今后很长一段时期内中国治理水环境的纲领性文件。

“水十条”产生就是以问题导向而来的，锁住污染治理这个核心。

在2015年4月22日的一场沙龙里，时任环境保护部污染防治司饮用水处处长石效卷和产业代表们交流了90多分钟。

这场沙龙中实际上谈到了很多“水十条”的治水思路，比如改善水环境质量需要把握两个关键因子，即污染物排放量和环境容量。“水环境质量改善=污染物排放量/环境容量。解决环境问题一定要分子、分母一起考虑，所以要把源头控制住、结合结构调整和考虑水资源本身的问题。”

所以我们能从“水十条”第35款中，看到“将污染源控制、污染物排放控制作为开篇第一条”，把从源头降低污染物排放量，作为工作的基础和首要任务。对工业、城镇生活、农业农村和流动源污染防治提出明确要求。

“水十条”由原环境保护部污染防治司牵头起草，历时两年多。据石效卷回忆说，在领导的办公室，每次在纸质文件修改后的橡皮擦碎屑都有满满的一桌子。

“水十条”的起草工作自2013年4月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后6次征求中央及国务院34个部门和单位意见，两次征求各省（区、市）人民政府意见，3次组织专题调研，历时近两年，30易其稿。2014年12月31日，国务院常务会议审议并原则同意“水十条”，根据会议精神。2015年4月实施。

“水十条”实际上也是责任文件，每一个部门的职责都写在后面，每个部门分工清晰写进去，也明晰了未来34个部门包括中组部、水利部、住建部等都要参与到治水中来。

另一方面，党中央、国务院对治理水污染非常坚定。一个细节，2014年中国的GDP突破60万亿元人民币，相关机构测算仅在“水十条”一项，国家就将投入两万亿元。

“水十条”取得了什么样的效果？

“十三五”末的2020年，围绕饮用水水源地环境保护、城市黑臭水体治理、长江保护修复、农业农村污染治理和渤海综合治理等标志性重大战役，生态环境部全面推进碧水保卫战。目前均已见效。

其中，地级及以上城市建成区黑臭水体消除86.7%，其中36个重点城市消除96.2%，其他城市消除81.2%。长江流域水质优良（Ⅰ-Ⅲ类）断面比例同比上升4.2个百分点，达到91.7%；劣Ⅴ类断面比例同比下降1.2个百分点，达到0.6%；12个计划消除劣Ⅴ类的国控断面中，9个暂时消除，3个水质明显好转。2.5万个建制村农村环境综合整治已经完成。渤海入海河流劣Ⅴ国控断面由10个下降至2个。

我国水生态环境质量持续改善。时任生态环境部总工程师兼水生态环境司司长张波说，各地以水污染为代价的发展方式正在发生转变，经济发展质量进一步提高。

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“水十条”出台后的5年里，随着水污染防治攻坚战的不断深入，一些新的问题凸显，新的治水思路也在不断酝酿。

比如，在谈到污染源控制、污染物排放控制的时候，污水达标排放后最终归宿是大江大河，但是不达标的呢，怎么管？

长期以来，入河入海排污口管理呈现“九龙治水”的局面，岸上的给环保部门管，水里的是水利部门管，入海的又归海洋管理部门管。大江大河究竟有多少个排污口几乎是一笔糊涂账，不少排污口也找不到负责主体。水污染治理亟待明确清晰的责任主体。

2018年《国务院机构改革方案》（以下简称《方案》）把这个问题捋顺了。

根据《方案》，新的生态环境部组建，整合原环境保护部的全部职责以及国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会办公室等六个部门的相关职责。

这里面的一大“亮点”就是有关“水”的职权整合。

按照机构改革方案，将入河入海排污口的管理职责划转至生态环境部，为打通岸上和水里、陆地和海洋一体化管理奠定了基础。

据公开报道，生态环境部组建时，该部的一位负责人曾表示，这个新部门有助于实现“五个打通”：即打通地上与地下，打通岸上和水里，打通陆地和海洋，打通城市和农村，打通一氧化碳和二氧化碳。

机制捋顺以后，许多向治水深水区攻坚的行动开始了。

从2019年起，新组建的生态环境部下足力气摸排入河、入海排污口。用生态环境部相关负责人的话来说，“是下了笨功夫的”，用无人机航测结合人工徒步排查，再加专家质控核查的工作方式，做到了“有口皆查、应查尽查”。

一个片段让人感慨。

2019年7月，生态环境部组织开展的渤海入海排污口排查正式全面展开。由780人组成的260个排查组，在不到一周的时间里，沿着唐山、天津、大连以及烟台4个环渤海城市近1700公里的海岸线上徒步走了个遍。

如此兴师动众，目的只有一个：排入渤海的，是口子就要查清楚。

据公开报道，时任生态环境部部长李干杰说，渤海入海排污口排查是“当头炮”和“牛鼻子”工程，就是“砸锅卖铁也要干好”。

查清楚排污口底数是科学整治的基础。只有把“家底”搞清楚，才能有的放矢，才可以讨论排污口“怎么治”、新设排污口“怎么审”、日常“怎么管”等问题。

如果把入河入海排污口排查比作一颗水滴，那它折射的光，依然有“水十条”的光芒，管控住污染物排放的根源，治水要治本，根子在岸上。

现今，我国基本摸清了长江、渤海等试点地区的排污口底数。其中，发现长江入河排污口60292个，渤海入海排污口18886个，相比此前各地及各有关部门掌握的数量分别增长了30倍和25倍。

“十三五”时期，我国生态环境质量改善尤为突出，治理效率的提升功不可没。在有关专业人士看来，通过“真刀真枪”的机构改革，解决了以往“环保不下水、不下海，海洋不登陆、水利不上岸”的痛点，打通了责任主体堵点，让水、气、土、海领域一系列的治理行动计划得以深入实施，让“查、测、溯、治”等关键环节的治理真正奏效。

这里，不得不提七大流域局转隶到生态环境部。

2018年机构改革后，生态环境部“三定”方案明确，长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域生态环境监督管理局，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作。

自2019年5月底长江流域、黄河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松辽流域、太湖流域东海海域生态环境监督管理局完成挂牌后，各流域生态环境监管局局长、副局长的任命工作也在2019年年底前陆续完成。

2019年7月26日，生态环境部召开新闻发布会。“根据中央编办批复，七大流域（海域）生态环境监督管理局主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作。”生态环境部新闻发言人刘友宾说，在污染防治攻坚战的七大标志性战役中，有五大战役涉水涉海，七大流域（海域）生态环境监管局的组建，将为进一步加强流域海域生态环境监管、打好污染防治攻坚战、持续改善流域海域生态环境质量提供重要支撑。

七大流域（海域）生态环境监督管理局全部挂牌成立，“新战友已经和我们一起并肩走向污染防治攻坚战的第一线，将在污染防治攻坚战中发挥越来越大的作用”。

也就是说，生态环境部治水的监管队伍壮大后，可以通过流域局这支队伍，把我国大大小小的河流更好地监管到位。这是体制机构上的一个大阔步。

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时光飞逝。

从“水十条”实施至今已经10年了。10年治水，水生态保护发生重大转折性变化。下一步的治水要朝哪个方向前进？

早在2022年初，生态环境部就已透露，“十四五”时期，不单纯追求以水环境理化指标评价为主的优良水体比例，不鼓励各地设定过高的水质目标，而将工作重心放在巩固工作成果、提升工作质量上。

为什么不再追求以水环境理化指标评价为主呢？

因为从10年成绩单来讲，我国水环境的治理成绩是很值得骄傲的。2021年，全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水质国控断面比例为84.9%，比2012年提高了23.3个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例为1.2%，比2012年降低了9.7个百分点。

长江干流持续3年全线达到Ⅱ类水质，黄河干流首次全线达到Ⅱ类水质，这是多么了不起的成就。

从水环境理化指标来看，我国治理的成绩已达到中等发达国家水平。

“十四五”是在全面建成小康社会的基础上，向美丽中国建设目标迈进的第一个5年。因此新时代的治水，必然也要朝着美丽中国建设目标前进。

但现今我们的水环境状况离美丽中国建设目标仍有差距，比如，水环境质量改善不平衡、不协调问题突出；水生态系统失衡；河湖生态用水保障不足；水生态环境风险依然较高等。

新时代需要有新的治水谋划。这就说到本文开头说的《规划》了。

早在2019年3月，生态环境部就组织启动《规划》研究编制。按照“河湖统领、三水统筹、四个在哪里”的工作思路，采用“开门编规划”，最终形成一部“管用、好用、解决问题”的《规划》。

《规划》组建32个工作组，对337个地市开展规划要点编制。调研人数累计超过6000人，共调研了2.8万个点位。动员这么多人力、投入这么长时间值得吗？

值得！

彼时，生态环境部组织七大流域局和地方生态环境部门以及规划院等技术支撑团队，按照“问题在哪里、症结在哪里、对策在哪里、落实在哪里”的“四个在哪里”工作思路，到地市进行督导帮扶。地市要根据当地突出水生态环境问题，制定本地区的规划要点编制。最后的大方案即是汇总337个地市基础上，再综合提炼精准编制。

高楼大厦是一块砖一块砖垒起来的，《规划》则需要把一个个项目落实。《规划》一个很可贵之处，在于根据“四个在哪里”工作思路，提炼出一个个要抓实的项目。目前，中央每年投入200多亿资金支撑这些项目，连续5年投入1000多亿。真金白银的投入，为《规划》实施提供了坚实保障。

规划如果不落地，就会像民间顺口溜说的，“规划规划，墙上挂挂”。而今天这版《规划》编制，是“自上而下”和“自下而上”相结合，把顶层设计和基层创新上下联动，真正聚焦基层问题，颇具可执行性。

督导帮扶成员现今回忆起当年到全国奔走的画面时，尤记得出发前很多同事几乎都买了速干衣，“因为要在规定时间跑完所有点位，是高强度的，从一个地市到另外一个地市，节奏太快。”

到了现场以后，几个人把水系图往车盖上一摊，现场办公就开始了，“这样的画面很常见。”

与此前的“重点流域水污染防治规划”相比，新发布的《规划》名称表述为“水生态环境保护规划”，这意味着我国水生态环境保护由以“污染防治为主”，向“水资源、水环境、水生态”三水统筹、协同治理转变。

转变，在于为流域高质量发展筑牢基底。

有两个关键词需要说清楚，一个是“流域”（系统解决问题），一个是“区域”（分清责任抓好落实）。新时期的治水关键，说得直白一点，就是要处理好流域和区域的关系。

泱泱中华，漫漫长河。翻开中国地图，长江、黄河以及密密麻麻的水网交织，水提供中华甘甜的饮用来源，给了中华勇猛的刚烈之气，给了中国善良的柔和之美。

由水构建的诸多流域，是区域自然—经济—社会持续发展的空间载体，是有机联系、密不可分的统一整体。水流蜿蜒曲折，是流域内不同地理单元与生态系统之间联系的最重要纽带。因此，越来越多的水环境污染和生态破坏，常常以流域性的形式表现出来，问题症结和表象的空间分布往往并不一致。

在过去，生态环境治理偏重于落实行政区域责任，以流域为单元进行总体谋划不足，这种治理模式的作用局限在一定的行政范围内，难以顾及全流域的整体性与系统性，一定程度上导致了流域产业结构和空间布局不够合理，流域生态系统功能面临退化威胁等问题。

而现在的治水，就要从流域性入手依靠“系统”思维解决当前问题。理解系统思维，要紧扣“山水林田湖草沙冰”系统治理的科学理念。

因此在《规划》中，拎出了流域性的要点——明确长江、黄河等七大流域及东南诸河、西北诸河、西南诸河等三大片区重要水体水生态环境保护要点。

同时，《规划》里含有五级管控体系的智慧。五级管控体系，第一级是全国行政区的区域概念；第二级是重点流域的概念，用流域代管覆盖了各种边边角角；第三级是重要水体以及汇水范围；第四级是重要水体的控制单元，即按照小流域划分而成的管理单元；第五级是行政辖区，即通过国家、省、市、县各级行政单位，把流域保护的责任层层分解到各级行政辖区，最小的精度在乡镇和街道办事处。

如此一来，五级管控体系两头都落在“行政区”的概念，中间是流域的概念，这就体现了流域统筹、区域落实的工作理念。

水是有生命的。水的生命不仅表现在它的理化指标好不好，更体现在是否“有河有水、有鱼有草、人水和谐”。没有水草摇曳、鱼翔浅底的河流，只能勉强说是亚健康状态。

河流具有完整的生命形态，一条河的生命起源于源头，通过干支流、湿地，连通湖泊、河口尾闾等，这样一个水循环系统，经过漫长的水流作用，形成了稳定的地貌形态和贯通的水文通道。河流与其间的生物多样性共存共生，构成了一种互相耦合的生态环境与生命系统。

从空间上看，一条河流短则几公里，长则数千公里；从时空来看，河流的流淌也表现出动态历程的韵律感。

因此，新时代的治水护水，就是牢牢把握住“山水林田湖草沙冰”这一系统理念，将我国的大江大河划成七大流域三大片区，从时间空间上分类施策，让河流蜿蜒过的每一片土地都吟唱出生命的畅想，让河流奔腾的每一个时刻都奏响勃勃生机的生命乐章。

智者乐水。2023年，随着《规划》落地并一一实施，我国在治水路上会迎来新的篇章，写下新的辉煌吗？我们离建设美丽中国的宏伟目标，应是指日可待。