碳税——我国的机遇和挑战

为应对全球气候变化，世界各主要经济体逐渐达成碳排放减排的共识。2015年，巴黎气候协议的签订进一步体现各国对降低碳排放的决心。近年来，一些经济体尤其是欧盟对于碳排放控制的措施已经由某些单一领域逐步扩展到整个经济领域。2022年6月，欧洲议会通过了碳边境调节机制的立法草案，同月，美国国会参议院提出清洁竞争法旨在对超量排放的外国商品加征关税，2023年2月9日欧洲议会的环境公共卫生与食品安全委员会通过了欧洲碳边界调整机制协议，这项囊括钢铁、水泥、铝、化肥、电力行业，涵盖氢气、特定条件下的间接排放、特定条件下的上下游产品延展措施的协议按照规程将通过4月份的欧洲议会全体会议，最后将于本年10月1日生效。

中国作为世界上最大的发展中国家，非常重视生态环境保护。党的十八大首次提出“五位一体＂中国特色社会主义事业总体布局；2020年，中国提出力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标。面对国际和国内对碳排放治理的新局势，我们应当做好两手准备，一方面通过加强对低碳、零碳、负碳等科技研发、建立健全碳排放交易市场、研究国内环节碳税征收等手段发展绿色经济，提升全产业链应对碳税的能力。同时坚持“共同但有区别的责任”原则，积极与欧盟等开展碳税机制磋商，为我国经济转型发展和生态文明建设创造有利条件。

一、碳税的本质

碳税，一般被认为是针对化石燃料燃烧导致碳排放所征收的税；碳关税则是国际贸易中针对来自未实施碳定价国家的进口商品和服务所实施的单边贸易措施，也是基于进口产品与本国产品碳含量的差异，采用一定方法进行价格调整，缩小两者价格差的一种关税。然而，与传统关税不同，碳关税除关税征收的技术手段即归类、估价与原产地以外，还有赖于商品碳排放量检测、国内环节碳税认证等技术手段。因此，碳关税本质上是一种边境调节机制。

碳关税实际上是一种碳税，因为商品进出口国家碳税制度的差异而对进出口商品进行碳边境调节的一种制度，与关税具有相同的形式特征和功能。实际上碳关税征收的形式与强度除了与商品生产过程中的碳排放量直接相关外，还与商品原产地国家的碳税政策有所关联，如商品出口国在国内不征收碳税或征收碳税但在出口环节实施退税，则商品进口国要全额征收碳关税；若商品出口国在国内缴纳的碳税额低于商品进口国征收的碳税，两国碳税的差额则为进口国征收的碳关税。

二、国内外对碳税的认识

国外支持开征碳税的主要是发达国家，大部分已经实施碳税或碳排放交易制度的经济体和国家。其中欧盟走在最前列，与欧盟观点相近的还有冰岛、加拿大、智利等国家，均认为巴黎气候协议缺乏强制性。同时认为，碳税是抑制碳排放行为的有效经济手段。本国征收碳税或施行碳排放交易制度，则相应增加本国商品成本，而相对于未开征碳税的境外进口商品而言，本国商品处于价格竞争的不利境地。因此，对进口未开征碳税的境外产品征收碳税或实施碳边境调节机制，不仅有利于国内与进口产品的公平竞争，也有利于促进他国加强对碳排放治理，共同维护世界气候环境。

国外反对征收碳税的主要是发展中国家，这些国家认为，碳税是发达国家实施的一种贸易壁垒形式，不利于发展中国家经贸发展，尤其是出口贸易。同时，碳税违背了《联合国气候变化框架公约》倡导的“共同但有区别的责任原则”及《巴黎气候协定》提出的“国家自主贡献原则”，这些原则要求发达国家与发展中国家共同承担应对气候变化的责任，但发达国家与发展中国家承担的责任轻重有所不同，要充分考虑不同经济发展水平的国家的承受能力。

中国作为世界最大的发展中国家，始终承担起发展中国家的生态环境保护义务。党的十八大以来，我国积极参与和引领全球气候变化谈判进程，推动《巴黎气候协定》达成、签署、生效和实施，并作出2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺；积极推动落实联合国2030年可持续发展议程，成功举办《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议第一阶段会议，发布《昆明宣言》；成功申办、积极筹备《湿地公约》第十四届缔约方大会；开展绿色“一带一路”建设，倡导建立“一带一路”绿色发展国际联盟和绿色“一带一路”大数据平台，为全球环境治理提供了中国理念、中国智慧和中国贡献。全国政协委员、民进中央副主席、上海交通大学碳中和发展研究院院长黄震，在2023年两会期间提交提案《研究我国碳税制度应对欧盟“碳关税”》，建议应利用当下欧盟“碳关税”尚未正式起征的重要窗口期，积极、全面、系统地应对全球碳中和竞争新规则，提升我国产品的国际竞争力，加快推进我国“双碳”进程。

三、碳税对我国相关产业出口贸易的影响

根据欧盟碳边境调节机制协议，欧盟将会对水泥、化肥、钢铁、铝、电力行业进行碳关税的征收。由于电力传输的地域局限性，我国的电力出口仅限于蒙古、朝鲜、老挝、越南等国家及地区，不涉及对欧盟的贸易。根据海关总署海关统计数据查询平台得到以下数据：对于钢铁及其制品，2022年对欧盟钢铁出口达58亿美元，同期中国对外出口钢铁共计773亿美元；对欧盟出口钢铁制品达148亿美元，同期中国对外出口钢铁制品达到1103亿美元;对欧盟出口化肥达3亿美元，同期中国对外出口化肥总额为114美元；对欧盟出口各类水泥达666万美元，同期中国对外出口各类水泥总额达2亿美元；对欧盟出口铝及其制品达63亿美元，同期中国对外出口铝及其制品总额达421亿美元。

将我国2022年的对外贸易数据作为参照，涉及本年度10月份实施的碳关税完税总额将达到272亿美元。在这些行业的出口贸易中，对欧盟市场依赖度最高的是钢铁制品，达15%，依赖度最最低的是化肥出口，仅2.8%。

四、对我国征收碳税的政策建议

面对欧盟碳税立法提案及未来碳税措施的普遍实施，我国作为全球货物贸易第一大国和最大的发展中国家，应当积极应对，降低境外碳税对我国相关产业进出口贸易的影响。

首先，中国作为最大发展中国家的国际地位没变，坚持《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任”原则，反对碳关税中无差别地、不顾及国家间发展水平差距地按单一碳核算标准衡量体系进行征税的行为。

其次，应当进一步完善国内碳排放核算与碳交易市场制度。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线交易，初步形成碳排放交易制度体系，但全国碳交易市场是一个复杂的系统工程，依然存在诸多问题。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》在“打造统一的要素和资源市场”中提出“培育发展全国统一的生态环境市场”。建设全国统一的碳排放权，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。第一、针对我国目前对于碳排放数据的测算仍然面临着准确性与时效性不足、碳排放量核算体系不成熟的问题，由政府以行政区域为单位的监管落实到以经营主体为单位的治理，完善碳排放检测的基础设施建设，做到碳排放检测落实到企业并能够实时监测。第二，针对我国碳排放交易纳入行业单一问题，应当扩大碳排放交易市场的适用行业，由钢铁、水泥、电力等高碳行业逐步扩展至全行业、与之同时也要构建符合市场规律的碳价格机制，增加碳排放权的流动性，对碳价格的调控也需要考虑企业的经济负担，有助于碳排放交易体系的平稳构建与推进。第三、他山之石，可以攻玉。中国碳交易市场运行不满两年，尚处于初步阶段，而欧盟碳交易市场2005年开始交易，因此，研究借鉴欧盟碳边境调节机制法案中关于碳关税测算与计量方法、开征范围等具体做法，不仅有助于完善我国碳交易市场体系，也有助于减缓国外碳税实施对我国相关产业的冲击。

再次，加快研究出台我国碳税制度。第一、碳税制度和碳交易市场制度是有效抑制碳排放的经济手段。研究实施我国碳税制度可以与国内发展中的碳交易市场形成互补关系，增强抑制碳排放和促进绿色生产和绿色消费的效果，有利于与其他国家建立碳税互认机制，缓解国际贸易新的影响因素碳税的不利影响。第二、优化我国现行税制，发挥抑制碳排放和鼓励绿色发展的作用。在我国现行的18种税中，环境保护税是为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设而制定的税法。其应税污染物依据《环境保护税税目税额表》规定是大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。因此，从征税目的和效率角度分析，比较可行的办法是在现行环境保护税中增加一个税目—二氧化碳，并在《应税污染物和当量值表》中增加二氧化碳排放当量值，有利于推动国内相关行业低碳绿色发展，也可以使相应碳税收入留在国内。

我国提出培育发展全国统一的生态环境市场将满一年，全国碳交易市场开启不到两年，碳税仍处于调研阶段，需要不断探索总结完善新市场运行规律。政府部门、企业和公民等全社会都需要学习了解生态环境新市场，树立低碳观念，改进行政管理、生产和生活方式，促进生态文明建设，共同守护人类家园。（作者：李九领，上海海关学院教授；谷启源，上海海关学院2020级海关管理专业学生）