能源安全新战略十年蝶变 | 以消纳保障机制推动我国迈向可再生能源高质量发展新阶段

2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上创造性地提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，科学回答了我国能源转型变革和高质量发展的重大问题，开辟了中国特色能源发展新道路，为可再生能源高质量发展指明了方向，为推动能源改革发展向纵深推进提供了科学方法论。在“四个革命、一个合作”能源安全新战略指引下，“十三五”以来，我国可再生能源发展机制从注重构建价格、补贴、指标管理等供给侧保障型政策体系，逐步转向以实施“消纳责任权重+绿色证书”政策体系为主的消费侧引领型政策体系。2019年至今，通过实施可再生能源电力消纳责任权重制度，逐步建立起以消纳责任权重为底线，以合理利用率为上限，以市场化方式有序推动风电、光伏等可再生能源发展的良好局面。

（来源：电联新媒 作者：陶冶）

消纳责任权重制度的发展历程

进入“十三五”以来，随着可再生能源利用技术水平的不断提高，我国可再生能源得到了快速发展，装机规模、发电量、竞争力等方面均居世界前列。但是在可再生能源的间歇性、不确定性和波动性，以及电力市场、电网和负荷的局限性等多种因素制约下，可再生能源电力的送出和消纳问题逐渐凸显，弃风弃光弃水“三弃”问题仍然存在。

针对可再生能源消纳中出现的问题，国家出台了一系列政策和法规。2006年实施、2009年修订的《可再生能源法》中提出，国务院能源主管部门会同相关机构，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同相关机构在年度中督促落实。2017年，国家发展改革委、国家能源局会同有关部门研究促进可再生能源发展的政策和机制，2017年，制定了《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，2018年，发布了《清洁能源消纳行动计划（2018～2020年）》，其中解决可再生能源电力消纳问题的重要长效机制就是实行可再生能源电力消纳保障机制。2017年6月，国家发展改革委、国家能源局按照党中央、国务院关于电力体制改革和清洁能源消纳工作的部署，开展可再生能源电力消纳保障政策研究。2018年3月、9月、11月，国家能源局形成了三版《关于实行可再生能源电力配额制的通知》（征求意见稿）。在深入研究论证并广泛征求各方面意见基础上，2019年5月15日，国家发展改革委和国家能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），正式建立了可再生能源电力消纳保障机制。至此，可再生能源电力消纳保障机制的框架基本建立，省级可再生能源电力消纳责任权重的计算体系、2019～2020年的权重指标的设计也随之基本完成，可再生能源电力消纳保障机制的主要工作重点由总体框架设计转向机制的实施和相关配套政策的设计。

《“十四五”可再生能源发展规划》提出：2025年我国可再生能源消费总量达到10亿吨标准煤左右。“十四五”期间，可再生能源发电量增量在全社会用电量增量中的占比超过50%，风电和太阳能发电量实现翻倍。可再生能源将实现大规模、高比例、市场化、高质量的发展，成为能源电力消费增量的主体，为实现碳达峰、碳中和目标提供强有力的支撑。可再生能源消纳责任权重的制定，在切实落实《可再生能源法》的要求，促使各类承担消纳责任的用能用户优先消纳可再生能源电力、公平承担消纳可再生能源电力的强制性法律义务，促进可再生能源电力的跨区域输送和优化配置，提高可再生能源电力的利用率，减少弃风、弃光现象，保障可再生能源电力的稳定供应等方面具有重要的保障意义。

消纳责任权重制度的实施成效

可再生能源电力消纳责任权重是指按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重，即本地消纳的可再生能源占全社会用电量的比例。可再生能源电力消纳责任权重制度是国家为推动可再生能源发展、确保可再生能源电力优先上网和充分利用而实施的重要政策机制。通过设定各省（自治区、直辖市）的可再生能源电力消纳目标，要求各地区及用能企业必须按照一定比例消纳可再生能源电力，以促进能源结构优化和减少碳排放。

总体来看，可再生能源电力消纳责任权重制度实施效果良好。政策实施四年多时间，可再生能源总装机规模自2018年末的7.3亿千瓦增长至2023年末的14.5亿千瓦，可再生能源装机占比从2018年末的38.3%上升至2023年末的50%。风光总装机规模从2018年末的3.6亿千瓦增长至2023年末的10亿千瓦，风光总装机占比从2018年末的18.9%上升至2023年末的34.5%。非水可再生能源消纳电量由2018年的6341亿千瓦时提升至2023年的1.4万亿千瓦时，年均增速达21%。

促进了新能源电力的并网消纳，提高了新能源电力的利用效率。该制度促使各地加大了对风能、太阳能、水能等可再生能源项目的投资和建设力度，有效提高了可再生能源电力在总电力消费中的比重。全国风电、光伏利用率由2018年的92.8%、97%增长为2023年的97.3%、98%。

激发了各地区的积极性和主动性，形成了可再生能源电力消纳的合力。各级政府、各级能源主管部门、电网企业对可再生能源电力消纳的认识进一步提升，责任与义务进一步明确，各市场主体消纳可再生能源电力的意识进一步增强。各省级行政区域根据自身的消纳责任权重，制定了可再生能源电力消纳实施方案，明确了承担消纳责任的市场主体，落实了可再生能源电力消纳任务。同时，各地区也通过相互协商、灵活调剂等方式，共同完成消纳责任权重。

推动了新能源电力的跨省跨区输送，满足了不同地区的用电需求。通过建立跨省跨区的输电通道，实现了新能源电力的跨区域互补，增强了新能源电力的供应稳定性。压实中东南部受端地区的消纳责任，有效提高跨省跨区输电通道利用率，促进了可再生能源电力的全国大范围消纳，部分跨省跨区通道消纳可再生能源的比率提升显著。20条直流特高压线路年输送电量从2018年的3983亿千瓦时增长到2022年的5638亿千瓦时，其中可再生能源电量从2018年的2084亿千瓦时增长到2022年的3166亿千瓦时，可再生能源输送电量年均增长率约为11%。

促进了新能源电力的市场化交易，激发了新能源电力的发展动力。通过建立新能源电力的跨省跨区交易机制，实现了新能源电力的价值体现，提高了新能源电力的收益水平。同时，也促使各省（区、市）加强新能源电力的规划建设，提高新能源电力的竞争力。2020年，全国约有25%的新能源电量参与电力市场交易，2023年，新能源市场化交易电量6845亿千瓦时，占新能源总发电量的47.3%。

市场机制创新成果显著，持续推进构建基于绿证的可再生能源电力消纳责任权重。近年来，有关部委陆续出台了绿电交易、碳交易有关政策，特别是近期印发《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》，对全部可再生能源发电项目核发绿证。持续推进可再生能源电力消纳责任权重，构建基于绿证的可再生能源电力消纳责任权重，以绿证消费促进绿电消纳，从而能够更好地与现有政策做好衔接，形成政策合力，为推动能源安全保供和绿色低碳转型、助力实现“双碳”目标提供有力支撑。另外，绿证制度与绿电交易试点进行了充分衔接，实现了可再生能源绿色电力证书核发全覆盖，为实施可再生能源电力消纳责任权重奠定了坚实基础。

消纳责任权重制度的发展方向

“十四五”“十五五”期间，我国风电、光伏等新能源需要保持大规模发展势头，以持续快速地推动能源供给侧清洁化、低碳化发展。2022年，中央提出“可再生能源不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，加快形成减污降碳的激励约束机制”。2022年5月，国务院转发国家发改委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，提出“完善可再生能源电力消纳责任权重制度。科学合理设定各省（自治区、直辖市）中长期可再生能源电力消纳责任权重，做好可再生能源电力消纳责任权重制度与新增可再生能源不纳入能源消费总量控制的政策衔接。建立完善可再生能源电力消纳责任考评指标体系和奖惩机制”。面对新的机遇和新的历史使命，进一步提升可再生能源电力消纳水平，提高非化石能源消费在一次能源消费中的占比，推进可再生能源替代行动，需要充分发挥可再生能源消纳责任权重机制在引导可再生能源开发建设、引导绿色电力消纳利用、引导绿色电力省间交易、引导绿色电力证书交易等方面的作用。

未来，可再生能源电力消纳责任权重制度将作为我国可再生能源政策体系的重要核心制度，为加快建设新型能源体系、保障能源供应安全、推动能源清洁低碳转型提供稳定的政策预期。一方面，落实“双碳”目标，通过设置消纳权重进一步压实可再生能源开发责任，明确各省（区、市）可再生能源电力发展底线；另一方面，统筹设置各省级区域消纳权重指标，引导各地和电网企业加强通道建设，提升调节能力，促进可再生能源在全国范围内优化配置，提高消纳利用水平。通过实施可再生能源电力消纳责任权重，锚定碳达峰、碳中和目标，坚持“全国一盘棋”，在全国范围内优化配置资源，压实地方政府和电网企业发展新能源、完善电力市场机制、加强电力基础设施建设的责任，以消纳保障机制推动我国迈向可再生能源高质量发展新阶段。