2019年中国垃圾分类行业发展现状、行业存在问题及行业未来发展建议分析

一、垃圾分类行业背景介绍

我国的生活垃圾分为四大类：可回收垃圾、湿垃圾（餐厨垃圾）、有害垃圾和干垃圾。其中可回收垃圾（废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属等）和有害垃圾（废电池、废灯管、废药品、废油漆及其容器等）较容易区分，湿垃圾基本包含各类食物、瓜皮果核、花卉绿植等易腐烂的垃圾（粽叶、椰子壳等硬果壳，以及榴莲核、菠萝蜜核等硬果实除外，其虽可降解，但因其目前不适合作为湿垃圾进行末端处置而被归类于干垃圾），干垃圾则是除上述三种垃圾外的其他垃圾。

中国生活垃圾分类情况

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二、我国垃圾分类行业发展现状分析

2015年至今，垃圾分类工作得到中央领导高度关注，政策不断加码，垃圾分类工作开始实质性启动。

2019年6月，住建部等9部门印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。通知要求，到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统；其他地级城市实现公共机构生活垃圾分类全覆盖，至少有1个街道基本建成生活垃圾分类示范片区。到2022年，各地级城市至少有1个区实现生活垃圾分类全覆盖；其他各区至少有1个街道基本建成生活垃圾分类示范片区。到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

2015-2019年我国垃圾分类行业相关政策分析

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今年6月初，习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示强调，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。自2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明提质改革总体方案》并提出加快建立垃圾强制分类制度以来，国家领导始终高度重视垃圾分类制度的健全和推广。此后，北京、上海、广东、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理进行修法或立法，通过督促引导，强化全流程分类、严格执法监管，让更多人行动起来。有专家将这形容为垃圾分类进入“强制时代”。

全国和各地方垃圾分类相关政策

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三、上海湿垃圾产能已基本匹配产量

2018年上海市湿垃圾处理产能为3480吨/日，包括处理能力300吨/日的上海黎明处理场、180吨/日的上海环兴环境等处理单位，与理论产能相比目前的处理能力明显不足。针对这一情况，上海逐步提升湿垃圾处理能力，计划2020年湿垃圾处理能力达到6300吨/日，并逐步降低干垃圾末端处理上限，计划2020年降低到1.81万吨/日。

2020年上海生活垃圾处理目标

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从上海市提升自身湿垃圾处理能力的进展来看，作为国内首批生活垃圾分类收集试点城市，上海从2000年起便开始了垃圾分类体系的建设。

政府端方面，从2011年起，上海便建立了以“干湿分离”为基础的“2+X”模式，为湿垃圾(不含油脂的餐厨垃圾和厨余垃圾统称湿垃圾)分离和后续湿垃圾处置需求的提升奠定了基础;随后，上海市陆续颁布了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《上海市湿垃圾处理实施规划》、直至最新的《上海市生活垃圾管理条例》等法律法规，为湿垃圾处理设施设备的推进和管理提供了有效依据;

同时，随着政府实事项目的大力建设对垃圾分类和湿垃圾处置系统建设的支持，上海的湿垃圾处置产能也通过多样化的设施和工艺实现了稳健提升。

居民端方面，作为我国人均收入和居民素质最高的城市之一，多年的宣传教育和活动开展也进一步促进了上海市居民对垃圾分类的参与意愿不断提升，根据国家统计局上海城市调查总队2013年底的抽样调查结果，上海市98.9%市民赞成推进垃圾分类，这也为后续上海垃圾分类工作的开展提供了有效的支持。

2004年以来上海市垃圾分类相关政策

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由于规模化湿垃圾处理设施的审批和建设需要时间，同时湿垃圾收运体系的建设仍在进行中，因此上海市的湿垃圾产能采用的是集中处置和就地就近共同发展的原则。

2016年上海市湿垃圾资源化处置能力达2055.1吨/日，其中处理能力大于50吨/日的集中处置产能共945吨/日，其余就地就近运营的产能为1110.1吨/日。

按照《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020年)》的要求，2019年上海市的湿垃圾处理能力要达到4300吨/日(集中处置900吨/日，技改1800吨/日，就地就近1500吨/日);

截至2019年5月底，上海市湿垃圾资源利用能力已达5050吨/日(集中处置1200吨/日，分散处置3850吨/日)，且“十三五”规划确定的老港、松江、金山等6个湿垃圾项目均已开工建设，在集中处置产能进一步提升的同时，通过就地就近处置产能的有效补充，有望完成2020年7000吨/日的产能目标。

截至2019年5月底上海市湿垃圾资源化处置产能情况

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分类收运体系基本形成，回收体系初具雏形。《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020年)》中，对2019-20年湿垃圾专用收运车辆，湿垃圾专用集装箱，回收网点、中转站等设备设施的数量都有着明确的要求，而截至2019年5月底，上海市湿垃圾专用收运车辆已达908辆(超额完成19年780辆的要求)，湿垃圾专用集装箱/回收网点/中转站数量分别达50只/4237个/109座，基本满足整体计划的进度，为垃圾分类后的收运过程提供了有效保障。

截至2019年5月底上海市垃圾收运体系建设情况

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在收运体系逐步完善和末端处置产能稳步提升的保障下，上海市的垃圾分类实际效果正快速提升。截至2019年5月底，上海市的湿垃圾分类处理量达6220吨/日(较2017年同期增长77%)，可回收物资源化回收利用量达3213吨/日(较2017年同期增加15倍)，均已超额提前完成行动计划要求。

截至2019年5月底上海市垃圾分类实际效果情况

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四、垃圾计量收费制度逐步建设中

2018年7月，国家发改委下发《国家发改委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，明确了全国建立健全固体废物处理收费机制。意见还提出加快建立有利于促进垃圾分类的激励约束机制，对具备条件的居民用户实行计量收费和差别化收费。2019年6月25日全国人大常委会审议通过《固体废物污染环境防治法修订草案》，草案提出“产生者付费”原则，建立差别化的生活垃圾排放收费制度。

目前国内大型城市居民生活垃圾收费形式仍以定额收费和附征于公用事业收费系统为主，计量收费制度正处于探索制定阶段。2019年《深圳经济特区生活垃圾分类投放规定(草案)》提出深圳将逐步建立分类计价、计量收费的生活垃圾处理收费制度。

国内部分城市居民生活垃圾收费标准

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相较其他城市，2019年《上海市生活垃圾管理条例》明确指出上海市按照“谁产生谁付费”的原则，逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度。技术层面上，上海市作为大陆首个强制垃圾分类的城市，实施时间有限，垃圾收费的具体模式需要在实践中探索。且与其对标的日本东京垃圾分类各方面的指标对比来看，上海市的垃圾计量收费制度开展速度还有待进一步提速。

上海和东京在垃圾分类、处理方式、处理成本等方面存在着差异。两地分类方式同为四类，但上海把餐厨垃圾归为湿垃圾，通过资源化的方式处理，而东京把餐厨归为可燃垃圾，通过焚烧的方式处理。除此之外，东京垃圾处理成本远高于上海。上海市垃圾分类与处理全过程总成本为985元/吨，远低于东京垃圾全过程处理成本折合人民币3672元/吨。

在垃圾焚烧方面，东京垃圾处理方式以焚烧为主，焚烧占比已超80%。目前上海市垃圾焚烧与填埋各占50%左右，上海市正在学习“东京模式”，争取2020年实现干垃圾“全焚烧零填埋”。

而在垃圾计量收费方面，东京实行垃圾计量收费，上海计量收费还在探索阶段。东京通过指定垃圾处理袋、处理券对垃圾进行计量收费，居民一般承担垃圾处理经费的18%-25%。

上海和东京垃圾分类与处理的对比

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五、垃圾分类行业存在的问题分析

1、垃圾分类环节尚未形成闭环

由于近几年环境问题的压力增大，垃圾分类受到空前瞩目，然而国家在动用了很多资源进行垃圾分类推广普及后，仍没有完全贯彻实行。造成我国垃圾分类没有有效推行的一个重要原因在于垃圾分类涉及分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等四个环节，不能只强调其中某一个或几个环节，必须把整个体系建设起来，形成一个闭环体系才能有效运行。

但在当前的垃圾分类推广工作中，更多的注意力恰恰是在其中某一个或几个环节上。比如国家对垃圾分类的投放工作进行了大力推广，强调不同颜色的垃圾桶投放不同垃圾，但收集垃圾时，分类垃圾桶被一股脑倒在同一个垃圾车上，分类投放之后的收集、运输、处理等环节无法配套衔接。导致垃圾分类在某种程度上无法有效实施。

2、居民缺少对垃圾分类的基本认识

造成垃圾分类无法推行的原因有很多，人们对垃圾分类的认识问题是其中重要的一环。目前大多数试点城市将生活垃圾分为四大类，有害垃圾、可回收垃圾、易腐垃圾和其他垃圾。部分城市分为有害垃圾、可回收垃圾、干垃圾和湿垃圾，这种分类方式不太利于公众的准确理解，即使政府有关部门和媒体不断宣传、教育和引导，大部分居民可能也不具备垃圾完全分类的知识。要想有效推行垃圾分类，分类方法要更加简单，越复杂的方法实施起来就会越困难，分类标准应进一步优化，与信息化手段相结合。只有明确了不同类型垃圾的处置方式，才能反推和建立相应的垃圾分类和处理方式，垃圾分类的整个链条才能完整和持续运行。

此外，我国大多数居民居住在密度很高的公寓，家中面积普遍不大，无法像国外居民那样在自家院子中放置很多用于垃圾分类的垃圾桶。这在客观上造成了垃圾分类的不便。

3、还未建立有效的垃圾分类管理体系

目前，国际上垃圾分类四个环节都有相对成熟的技术，阻碍我国垃圾分类实现的因素中管理挑战大于技术挑战。垃圾分类的系统运行需要投入非常大的资源和力量，必须依靠政府有关部门动员社会各种力量和资源保障垃圾分类的实施，并且持续坚持，直到形成规范的制度约束和道德自觉，将垃圾分类内化为居民的生活习惯。此外，在管理手段上，还需建立强制性惩罚措施。虽然试点城市制定了垃圾分类投放相关规定，但由于罚则执行不到位，这种分类往往沦为自愿分类，无法保证规定的有效执行。

六、垃圾分类行业未来发展建议及对策

1、完善城市生活垃圾分类处置收费制度

“分步骤、分层次、有目标”地完善城市生活垃圾分类处置收费制度。第一，完善垃圾分类体系建设，首先要有章可循，制定详细的垃圾分类方法、分类标识标准，以及制定垃圾分类收集的统计和评价指标；其次，配备不同的垃圾运输车辆进行分类运输，避免再次混同。第二，城市应该创新垃圾收费机制，按照垃圾实际丢弃量和分类处置量实施阶梯或分段收费制度；对城市生活垃圾末端处置企业实施动态税费征收机制，额外征收资金专项、定向补偿垃圾分类处置前端、中端环节。第三，完善奖惩机制，建立公开透明的公共信息平台，追踪垃圾处理费的收取和使用；鼓励公众参与垃圾处理费的管理和监督，并实行相应的“积分兑换”“税费减免”等奖励机制，带动全民参与。

2、开始阶段实行相对简单的分类标准

在垃圾分类处理的全链条上，要让前端的垃圾投放尽可能地操作简便。在开始阶段，可以先简单区分干垃圾和湿垃圾两类，到垃圾处理站再通过筛选线去筛选，这样就不会让普通居民觉得太麻烦。在后端分类处理时，应该设计干垃圾的分选线，将垃圾倒在分选线上进行筛选，再分类处置。随着人们逐渐熟悉接受基本的分类方法以后，再进一步细化分类标准，逐步提高垃圾分类的精细程度。

3、建立完整的执法机构和执法体制

对于强制的垃圾分类制度保障必须有完整的执法机构和执法体制，且需要付出一定成本。比如在各个垃圾投放站设置监管员，监督倒垃圾的居民按照规定进行垃圾分类，如果没有按照规定进行垃圾分类，监管员要实行一定的惩罚措施。

这方面可以借鉴国外的先进经验。德国制定一系列法律法规，采取“连坐式”惩罚措施，如果某处垃圾没有分类，那么该地的小区物业和所有居民都将收到警告信，若警告无效，所有人的垃圾清理费都将提高。美国制定了《固体废弃物处置法》《资源保护及回收法》《污染预防法》，有的城市对乱丢垃圾者可处以300到1000美元的罚款、入狱或社区服务。在比利时，如果市民未按规定操作，垃圾袋会被贴上拒收标志以示警告。强而有利的执法体制有助于提升居民的垃圾分类意识，推动我国垃圾分类进程。