“宏观视角下的碳中和”系列专题二：财政视角下的碳中和

摘要：本文是“宏观视角下的碳中和”系列报告的第二篇，聚焦于“碳中和”目标下的财政政策经验借鉴与展望。

财政支持“碳中和”的机理。按照2020-2050年碳中和相关投资138万亿元、政府出资10%来算，政府需要承担约14万亿的支出，比2021年中央一般公共预算支出总预算数11.89万亿还高。财政在碳中和实现过程中的引导和撬动力量不容小觑。基于新古典经济学的“庇古均衡”、凯恩斯主义的绿色“总需求管理”、熊彼特的“破坏性创造”市场经济经典理论，财政政策支持与“市场的基础性作用”能够相容。财政支持碳中和的路径包括税收改变成本、财政支出创造需求、转移支付为技术变迁保驾护航。

欧盟支持碳中和的财政政策。欧盟的经验包括：1、将气候行动所需资金整合进欧盟的7年长期预算周期内。2014-2020预算周期内，其应对气候变化支出占预算比重为19.7%；2021-2027预算周期，将有至少25%的支出用于应对相关领域。2、推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计划，2013-2019年欧盟约78％的碳排放拍卖收入用于与气候和能源相关的支出。3、部分国家引入碳税定价机制的探索。碳税机制的优势在于价格的可预测性、增加财政收入和便于管理，而缺陷在于面临更大的政治阻力和税负可能转嫁给消费者。从欧盟经验来看，碳税实施相对困难、且实施效果差异较大。4、2021年3月10日欧洲议会通过“碳边界调整机制”议案，或将率先对进口商品征收碳关税。

“碳中和”下的财政政策展望。结合欧盟经验和我国实际，中国财政支持碳中和的可能发力点包括：1、加强相关支出的预算整合，加强中期预算规划同碳中和战略的对接。我国并不是没有能同应对“碳中和、碳达峰”任务相衔接的资金，只是相关预算的整合程度不够，支出相对碎片化，从而不利于引导预期。2、从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、绿色公共采购等方面提供一揽子财政支出方案。与欧盟、美国比，中国低碳能源研发支出占总研发支出的金额和比重均明显偏低。根据高盛测算，跨越75%脱碳水平之后中国的脱碳成本曲线将极为陡峭，最终实现碳中和有10%的碳排放必须依赖自然碳汇和直接空气碳捕获与封存技术(DACCS)，这些技术路径外部性强、成本高，企业投入的积极性有限，需要政府加大研发投入。3、考虑引入碳排放拍卖收入、引入社会资本，为财政支出提供保障。这需要相关市场建设的加快跟进。4、更加关注高耗能产业、地区的转型风险和社会公平问题。我国部分地区对化石能源依赖程度高，例如山西煤炭行业贡献的税收超过当地一般公共预算收入的20%，且碳排放强度较高的地区往往政府债务率也较高，在金融支持退坡可能相对较快的情况下，需要财政更多予以支持。5、探索碳税定价的可行路径，譬如从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。IMF预计我国征收碳税或将具有较好的环境效益和较高的税收贡献，但脆弱产业、低收入群体受到碳税的冲击较大，因此在探索碳税过程中，尤需关注宏观税负和社会公平。

碳达峰碳中和“30.60”目标是中国制定政策时的硬约束，对经济和市场都有深远影响，我们将通过“宏观视角下的碳中和”系列专题报告加以研究。本文是系列第二篇，聚焦于“碳中和”目标下的财政政策经验借鉴与展望。

本文做了以下工作：1）基于经济学理论视角简要阐释了财政支持碳中和的理论基础和基本工具。2）梳理了欧盟财政支持“碳中和”的经验，包括将气候行动所需资金整合进欧盟的7年长期预算周期内；推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计划；部分国家引入碳税定价机制的探索；以及2021年3月10日欧洲议会通过的“碳边界调整机制”议案等。3）结合欧盟经验和我国实际，讨论了中国财政支持碳中和的可能发力点，包括加强相关支出的预算整合，加强中期预算规划同碳中和战略的对接；从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、绿色公共采购方面提供一揽子财政支出方案；考虑引入碳排放拍卖收入、引入社会资本为财政支出提供保障；更加关注高耗能产业、地区的转型风险和社会公平问题；探索碳税定价的可行路径，譬如从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。

01财政支持“碳中和”的机理

“碳中和”目标的实现，财政政策的支持不容忽视。中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏表示，以过去几年绿色金融发展的经验看，在绿色投资中，靠金融系统动员社会资本的比例占了90%左右，政府出资在10%左右，碳中和所需要的投资的来源构成应该也类似。根据清华大学发布的《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》测算，中国到2060年实现碳中和，2020年至2050年能源系统则需新增投资约138万亿元。若按照政府出资10%来算，政府需要承担约14万亿的支出，比2021年中央一般公共预算支出总预算数11.89万亿还高。这说明，尽管“碳中和”的实现需要市场发挥主要作用，财政在碳中和实现过程中的引导和撬动力量同样重要。

基于不同的经济理论视角，财政政策支持碳中和依赖不同的传导路径和一揽子政策工具（图表1）。基于不同经济学思想，财政政策至少可以从以下几个方面发力：1）新古典经济学的“庇古均衡”。马歇尔在《经济学原理》中首次提出了“外部经济”的概念，庇古针对外部性问题提出了征收“庇古税”的方法，征收碳税类似于“庇古税”，使得边际个人成本向边际社会成本移动，从而实现较高成本下、更少碳排放量的均衡（图表2）。2）凯恩斯主义的绿色“总需求管理”。根据凯恩斯主义的理论，可通过支出、补贴等财政手段创造有效需求，刺激绿色经济发展。马骏认为，疫情过后，我国将有大量资金投入到基础设施和消费项目，这些投资项目和消费刺激措施对未来的环境和碳排放将产生重要和长远的影响。3）熊彼特的“破坏性创造”。根据熊彼特的创新理论，创新有助于实现经济结构的调整，而碳中和过程既是能源结构的变迁，也是产业、经济结构的变革，需要加大公共研发投入，并发挥财政的转移支付功能，为技术变迁保驾护航。

02欧盟支持碳中和的财政政策

欧盟在碳达峰、碳中和的道路上走在世界前列，欧盟财政政策支持碳中和有丰富的经验。根据2017年的世界资源研究所（WRI）发布的报告，2000年前实现碳达峰的绝大部分是欧洲国家（图表3）。早在20世纪90年代初期，欧盟的一些国家如芬兰、丹麦、瑞典、荷兰等就率先引入了碳税，欧盟预算框架中也早已将气候变化因素纳入。梳理欧盟财政政策支持碳中和经验的意义在于：一方面，同中国一样，欧盟内部也存在较大的区域差异，这既表现在经济发展水平上，也表现在能源结构、产业结构上，这是财政政策设计必须考虑的问题；另一方面，欧盟支持碳中和财政政策工具存在跨区域的溢出效应，这对我国政策制定的影响也是个值得思考的问题。

（一）气候行动纳入长期预算框架

欧盟的长期预算也被称为多年度财政框架（MFF），是为实施欧盟年度预算提供的稳定框架，规定了欧盟主要的政策优先事项，并转化为为期数年的财政条款，现阶段欧盟以7年为一个长预算周期。在上一个欧盟长期预算周期（2014-2020）中，气候行动所需资金就已经整合进去。2014年到2020年间，应对气候变化的相关支出从161.7亿欧元提高到了342.5亿欧元，占欧盟总预算比例从13.7%增长到了21%，2014-2020年应对气候变化支出总占比为19.7%（图表4）。下一个欧盟长期预算周期（2021-2027），气候行动相关支出占比还将继续增加。2020年5月，欧盟委员会提出了2021-27年欧盟长期预算的修订提案，至少25%的欧盟预算支出将用于2021-2027年的应对气候变化相关行动。欧盟委员会于2021年2月24日通过了新的欧盟适应气候变化战略，并明确将这一战略纳入财政政策框架。

欧盟将气候变化因素纳入预算框架的行动有四个特点：一是覆盖全面。2014-2020年，应对气候变化的资金能够整合进几乎所有的欧盟政策领域。例如2019年欧洲农业农村发展基金（EAFRD）的资金为气候行动贡献了84.53亿欧元。二是轻重有别。欧盟会评估不同领域活动对气候目标的贡献，并据此进行权重的分配。三是跨周期性。如前所述，欧盟会设定欧盟长期预算中的气候行动相关支出占比。四是量化执行。欧盟及时跟踪支出目标的完成进度，量化政策的执行情况。

（二）一揽子特色鲜明的支出计划

欧盟应对气候变化的财政支出计划涵盖投资、补贴、转移支付、政府采购各个方面，这里介绍几项主要政策工具。

1、欧盟现代化基金（Modernisation Fund）

现代化基金是一项专门的资金计划，旨在帮助能源系统实现现代化并提高能源效率，支持10个低收入欧盟成员国碳中和目标的实现（图表5）。现代化基金主要包含以下几方面投资：1）可再生能源的生产和使用；2）能源效率的提高；3）能源储备系统的建设；4）能源网络的现代化，包括区域供暖、管道和电网等；5）碳依赖地区的公平过渡，涉及劳动力的安置、低碳相关技能的提升、教育以及初创企业的支持等。现代化基金的资金来源主要包括欧盟碳排放交易系统（EU ETS）2021-30年总配额拍卖中2％的收入，还包括少许波兰等受益会员国向现代基金转入的额外补贴。据欧盟测算，2021-2030年现代化基金的总收入可能达到140亿欧元，其中由受益会员国向现代基金转入的补贴约在6.43亿，占比4.6%。

2、创新基金（Innovation Fund）

创新基金设立的目标是帮助企业在清洁能源和产业上进行投资，以促进绿色经济增长、创造就业机会，并在全球范围内巩固欧洲低碳技术的领先地位。它将在2020-2030年期间提供约100亿欧元的资金，用于创新性低碳技术的商业展示，将解决方案推向市场，以使欧洲实现碳中和。创新基金筛选资助项目遵循若干标准，分别是避免温室气体排放的有效性、创新性、项目成熟度、可扩展性、成本收益比。在2020-2030年期间，除了来自创新基金前身NER300计划的未支付收入外，创新基金还将从欧盟排放交易体系下的拍卖配额中拨出约100亿欧元。

创新基金的一大特点在于和不同资金的协同配合，充分发挥桥梁、杠杆作用。例如，一项低碳解决方案可以通过科研资助项目“欧洲地平线（Horizon Europe）”支持概念的提出和试点，然后进入“创新基金”的演示环节，在得到“创新基金”的资助后，通过“投资欧洲（Invest EU）”进行扩围推广（“投资欧洲”主要是以欧盟预算内资金同欧洲投资银行合作，提供担保，以促进公共投资和私人投资），最终走向市场成为一项成熟的技术（图表6）。

现阶段欧盟创新基金更多聚焦于支持碳捕获和碳封存技术（CCS）的创新。CCS指的是将大型发电厂所产生的二氧化碳收集起来，并用各种方法储存以避免其排放到大气中的一种技术。由于欧盟能源和碳密集型行业的碳减排效率已经达到了理论上的极限值，而且某些部门和工艺的碳排放不可避免，CCS技术已经成为减少工业排放的最终归宿。基于这一技术路径层面的考虑，欧盟2030年气候和能源政策框架肯定了CCS在欧盟碳中和目标实现中的重要作用，并承诺加大创新基金对CCS创新的支持力度。

3、公正转型机制（Just Transition Mechanism）

公正转型机制致力于在碳中和时代中“不让任何人掉队”，关注那些由于化石燃料、温室气体密集型工业转型而受到影响最大的区域和部门，投资规模约在1000亿欧元。

这一计划包括三大支柱：1）公正转型基金（Just Transition Fund）。公正转型基金的资金主要由欧洲区域发展基金（ERDF）和欧洲稳定基金（ESF）调入（两者均来源于欧盟预算，为财政专项支出），规模在300亿-500亿欧元之间，以地区受到能源转型冲击程度为标准确定地区资金分配方案，其中工业碳排放强度以及煤炭开采就业占据较大比重，聚焦产业升级的难易程度和地区就业稳定（图表7）。2）“投资欧洲”下的专门计划。“投资欧洲”下的专门计划重点支持能源、基础设施脱碳相关项目。3）与欧洲投资银行合作的公共部门贷款机制。公共部门贷款机制中，欧盟采取利率补贴等政策，激励欧洲投资银行向碳中和相关领域提供贷款。

4、绿色公共采购（GPP）

欧盟公共部门采购那些对环境影响较小的产品和服务来促进碳排放的减少。欧盟的公共部门每年大约花费1.8万亿欧元，占欧盟国内生产总值的14%，能够对市场产生较大影响，尤其是在公共部门占据较大消费份额的公共交通、建筑、卫生服务等领域，公共采购可以发挥对可持续性消费和生产的引导作用。根据欧盟的估算，如果整个欧盟都采用与芬兰图尔库市相同的照明和办公设备采购标准，每年将减少1500万吨的二氧化碳排放，减少50％的电力消耗。政府采购“绿化”的一大趋势在于欧盟越来越多的公共部门正在使用生命周期成本（LCC）来衡量产品成本，也即在采购招标时不局限于购买价格，还将运营成本、报废成本考虑在内，从而形成政府低成本采购和资源集约、环境友好的双赢局面。

（三）部分国家引入碳税定价机制

当前为世界各国所采用的碳定价机制主要包括两种，一种为碳排放交易，一种为征收碳税。前者的理论基础为科斯定理，后者的理论基础为庇谷税，两者都是解决外部性问题的有效手段。碳税机制的优势在于价格的可预测性（企业和消费者能够非常直观感受到生产、消费活动所需付出的成本）、增加财政收入（在没有税收豁免的情况下将拥有广泛的税基）、便于管理（可以纳入现有化石燃料税或者采矿业相关税收制度），而缺陷在于面临更大的政治阻力和税负可能转嫁给消费者。

碳排放交易机制开展得较为顺利。2019年欧盟碳排放交易机制（EU-ETS）交易额达1689.66亿欧元，占世界总额的87.2%；2019年碳排放相比2005年ETS开始运行时下降20%，取得了良好效果。碳排放交易为欧盟国家应对气候变化提供了资金来源。ETS指令规定，成员国应将拍卖收入的至少50％或等价物用于与气候和能源有关的措施。根据最新信息，2013-2019年约78％的拍卖收入用于与气候和能源相关的支出。

而碳税实施相对困难。仅有芬兰、瑞典等为代表的北欧国家开征较早，实施也较为坚决（图表8、图表9）。欧盟主要经济体中，法国碳税开征过程一波三折，2010年提出的碳税法案胎死腹中，到2014年才成功引入，2019年又被取消。2012年欧盟决定对所有进出欧洲国家机场的航班征收碳排放税，但一经推出就受到联盟内部主要国家和外部美国等国的激烈反对。碳税实施效果差异较大。Wiepke（2006）发现碳税实施之初取得了一定的减排效果，如芬兰在1990-1998 年间，有效抑制约7%的二氧化碳排放量；在爱尔兰，碳税与能源税相比，碳税减排效果更明显，且碳税极大地刺激了可再生能源的使用。但是Bruvoll（2004）发现挪威自1991年征收碳税仅减少了2%的二氧化碳排放量，主要由于挪威考虑本国企业竞争力，对工业企业有碳税豁免、减免。

除了上述支持碳中和实现的主要财税政策，2021年3月10日欧洲议会通过“碳边界调整机制”（CBAM）议案，或将对进口商品征收碳关税。CBAM议案主要包括三点内容：1）欧盟碳排放交易体系下的所有商品均应纳入碳关税征收范围；2）碳关税所得收入应支持欧盟气候能源产业政策；3）该机制不得被贸易保护主义滥用。后续欧盟委员会将根据这一议案指定相关具体方案，作为欧洲气候计划的一部分。

总的来看，欧盟支持碳中和的财税政策主要带来以下几点启示：一是，将应对气候变化纳入预算框架，并进行量化跟踪，有利于提高欧盟碳中和计划的“执行力”，有利于发挥财政政策的跨周期调节作用，有利于引导市场主体和消费者预期。二是，注重政府资金和社会资金的协调配合。根据我们前面的梳理，欧盟应对气候变化相关资金并非完全来自预算内。其一方面将碳排放权出售的资金作为支持能源转型投资的资金来源。若以欧盟碳排放交易机制2019年拍卖收入140亿欧元，成员国至少将50%的拍卖收入用于应对气候变化来计算，欧盟财政应对气候变化的支出中有至少70亿欧元来自ETS系统，占到欧盟每年应对气候变化预算的约五分之一。此外还通过创新基金等计划引导社会资本加大投入。三是，充分发挥财政支出结构性调控的特点，加大关键基础设施建设投资、重视研发投入、注重社会公平，政策设计具有前瞻性、统筹性。四是，较早探索通过财税政策进行碳定价的机制，不过仍有待进一步完善。