浅谈我国电力体制改革背景下电力法律体系构建

摘要

《中华人民共和国电力法》自 1996 年 4 月 1 日正式实施以来，对我国电力市场的安全运行和规范运行发 挥着巨大作用。但随着国家对电力体制改革的积极推动和有力引导，电力法逐渐暴露出一些与社会主义市场经济 不相适应的问题。本文通过分析现行电力法律体系在电力改革背景下面临的问题，提出我国电力法律体系完善的 建议。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：蒋楠）

电力体制改革的历史沿革及法律体系

我国的电力系统经历了三次改革。1980年以前，我国电力行业基本实行了集中统一的计划管理制度，电力供应长期紧张。1981年-1985年期间，电力行业由于实施的“调整、改革、整顿、改进”的新八字方针促使行业继续蓬勃发展。1987年后电力体系改革提出了“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的方针，极大地促进了发电相关领域的发展。第二次改革是2002年以后探索了主辅分离、发电权交易、大用户直接交易、节能发电调度、农电体制改革等措施，目标是“厂网分开，竞价上网”。第三轮改革从2015年开始，以“三个开放、一个独立、三个加强”为主要内容，进一步推进电力市场化。第三轮改革目标是建立相对独立的交易机构，并对区域电网、输配电体制深化改革[1]。三次改革的最终核心是电价的市场化，其最终目的是实现电力交易市场化，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。

从1980年实施电力改革以来，我国电力法律体系的建设也不断得到完善，目前已形成从高到低依次五级的法律体系，法律：《电力法》作为中国第一部电力法，它在确保电力行业稳定发展方面发挥了重要作用；行政法规：《电力监管条例》《电力供应与使用条例》《核电厂核事故应急管理条例》等共27条行政法规；司法解释：关于电力的司法解释主要集中在1989年至2007年期间，其中大多数是最高人民法院对具体案件的答复；部门规章、规范性文件：国家各相关主管部门指定的涉及电力领域的部门规章较多，如《电网调度管理条例》《电力供应与使用条例》《电网运行规则（试行）》等；地方性法规及政策：现行电力行业地方性法规有效的共有3000余部，如作为全国首部规范电力事业发展全过程的地方性法规，《江苏省电力条例》将于2020年5月1日起施行。

自1978年改革开放以来，中国的电力工业得以高效，迅速地发展。这时，如何确保电力行业能够保持平稳、快速、安全的发展而避免改革遇到阻碍，核心在于是否有适当的监管机构和配套的法律制度。

我国电力法律体系中的现存问题

改革开放以来，我国的电力工业发展迅速，随着电力行业的发展，建立电力行业的监管机制和法律制度已成为电力行业的重点。能源部下属的国家电力监督管理委员会负责电力行业的统一监督管理，形成了以《电力法》为核心的电力法律体系。在电力监管机制和电力法律制度为中国电力体制改革保驾护航的同时，电力行业管理部门和电力法律法规体系的特征和授权也存在一定的局限性。这些局限性限制了现有电力体制改革速度，主要问题为这几个方面：

第一，电力立法的概念偏离了社会主义市场经济背景下电力体制改革的市场化趋势。《电力法》于1996年生效，它是电力法律制度的核心，源于电力体制改革的深化。虽然计划经济体制逐渐松动，但不可避免的还顾及着探索阶段的电力短缺局面，更多的体现出了该法是一部电力行政管理为主的法律。随着电力市场的发展，电力供需矛盾早已得到有效化解，但现行《电力法》中对于“政企分开、厂网分开、主辅分离”的现状没有完全对应，相关电网调度等条款仍旧较为滞后。政府对电力行业的纵向综合管理模式仍旧体现在电力企业竞争现状和垄断监管之间，单一“政府定价”模型的实施与基于市场的电价机制相反。

第二，现有的法律体系比例配置不合理，法律规范缺失，上下位法律矛盾。如上文所述，中国电力法律体系构建法律体系主要围绕着的“一法五条例”，总体而言法律规范较仍旧为缺失，尤其是因为大部分的法律是针对计划经济电力系统制定的，且又未随市场发展而改进，因此电力法律体系存在着法律制度不健全、针对性不强、比例配置不合理等问题。电力法律体系中部门和地区之间在同一法律问题上容易发生争议，并且由于协调机构的地位有限和法律空白，上述争议无法得到有效解决。电力行业的法规大多集中在部门法规之下，而且比例明显不平衡，这将导致多个部门和地区之间在同一法律问题上发生纠纷。繁多冗杂的部门让监督机构失去独立性，没有办法深入地进行统筹监管。而且，致力于协调部门、地区之间的矛盾的监管机构主要为能源部下属的一个分支机构——电力监管委员会，地位较低无法对各主体之间的矛盾进行协调。即使电力监管委员会有能力对各部门、地区的矛盾进行协调，也面临无法可依的状况，还有大量法律空白的存在，但又不适宜给电力监管委员会赋予过多的权力。因此我国目前电力法律矛盾既有重重问题也亟须解决。

第三，现行电力行业法律体系与相关的其他部门法的规定衔接度有限，包括但不限于《行政法》《矿产资源法》等，使得各项法律虽同为保障我国能源安全及利用的法律，却未能有效配合，未能共同推动我国能源的可持续发展。

第四，现有的法律体系并未从高层次的立法阶层授予某一机构全国性的法定监督权[6]。电力行业是技术密集型行业，争议解决方法具有很强的专业性，法院审理时将受到法官专长的影响。对此笔者建议在案件进入法院之前先对于技术性较强的技术性纠纷予以明晰，以降低该案件因行业专业性问题对裁判结果造成不利影响。

我国电力法律体系的完善建议

针对中国电力体制改革在发展过程中暴露出的问题，如电力法律体系中的“权力不足”和电力监管机构水平有限等，目前的电力法律体系有着种种的缺陷，电力法律体系与电力体制改革如何有效解决，需首先确定确定完善思路并将影响我国电力法律体系改革的各个因素多元耦合，尽可能使得各项因素产生积极影响，实现我国电力体制法律改革的科学化与规范化。

首先，它应该基于适应市场化的可持续发展的立法概念，如果电力法律制度的完善背离了我国的现实，电力体制改革将无法顺利进行。即使不提前在电力体制改革之前即确立一套完整的法律体系，但是必须要明确立法精神，在此后的法律体系构建中才不会产生太多的偏差。这将要求参与电力市场的各方投入大量精力，并尽力消除以前的行政惯性和利息惯性的负面影响。实际上，这也是确保社会和经济的可持续发展的要求，也在于如何妥善处理人与自然，人与人之间的关系，实现高速经济发展与可持续社会发展的有效互动。因此在新的电力系统改革之前，应优先考虑建立可持续发展的立法概念，以确保电力系统的改革和电力法律制度的完善在既定的轨道上迅速，有效和顺利地运作。

其次，权力法律制度的完善必须由有关组织来协调。目前，尚无法律对电力监管机构和电力行业协会的法律地位，职责和责任，执法程序以及法律责任提供详细的规定。目前政府管理机构、电力监管机构和电力行业协会在电力管理方面的职责重叠并且错位，没有人对因电力管理中的作为和不作为所造成的损失负责，尽管中国电力监管委员会确实负责国家电力监管工作，但它也对国家电力监管委员会的机构行使垂直领导。但国家电力监管委员会在行政法律关系中的地位原为国务院直属事业单位，现已被并入新成立的国家能源局。其行政管理地位相对较低，电力行业是建立在社会宣传基础之上的，电力事务必须协调各种组织，国家电力监管委员会的行政地位实质上无法应对这一情形。另外，国家电力监管委员会权利的来源应当由立法加以明确，否则没有法律授权，其权利于法无据，在进行监管时也心有余而力不足。因此，必须首先提高电力监管委员会的行政地位，并应通过法律授权电力监管委员会相应的地位和权力。

最后，应当理清现有的法律规范并加以完善，首先是调整立法秩序，然后根据电力系统改革的现状和未来的可能情况，调整现行法律法规的内容，最后调整现有法律法规中与其他法律法规没有有效联系的部分。具体而言：在立法顺序上，要协调各层级法律的效力及比例问题，要加快高位阶的立法工作开展。然后辅之以相应的法律法规，形成一套完成的法律体系。具体针对电力行业法律体系的完善，即完善《电力法》的具体内容，然后根据《电力法》确定的理念调整行政法规、地方性法规等。

关于电力体制改革的适应性，电力法律制度的调整应为现有的电力体制改革和即将到来的新一轮改革提供法律依据。要结合“抓中放两边”思想，包括但不限于现行电力体制改革，而是完善《电力法》应主要解决电力法存在的一些主要矛盾。电力改革和发展的过程中，电力法律体系的调整应该是连续的因此，我国的电力法律体系的建设应与其他现行法律联系起来，才能达到更好的效果。

综上所述，中国的《电力法》已经实施了多年，其立法理念、以及所构建的法律体系已经落后且无法适应新时代的社会主义市场经济的发展。本文对其存在的问题进行分析，并提出建议，力求实现在电力体制改革背景下构建一个完善的电力法律体系，使得电力体制改革的阻碍减小，利益最大化。

本文作者为蒋楠，三峡大学法学与公共管理学院，研究方向：环境与资源保护法。

文章来源于《法制与社会》，2021年第1期第126-127页。