报告｜完善电力零售市场价格政策和监管机制研究

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）发布以来，“三放开，一独立，三强化”不断推进，我国电力零售市场不断发展完善。截至2023年8月底，国网公司经营区共1783家售电公司参与交易，服务47.7万家零售用户，交易电量1.53万亿千瓦时，占全部入市用户电量的88%。一方面，电力零售市场在聚合中小用户参与市场、缓冲批发市场电价波动风险、驱动售电服务创新等方面，逐步发挥了预期中的重要作用；另一方面，电力零售市场当前还存在价格风险防范机制不健全、市场势力监管不到位、市场交易信息不对称等若干问题，需要从价格、监管两个方面对机制设计进行优化。

针对上述问题，研究团队深入分析了我国电力零售市场现状与问题，针对电力市场价格机制和监管机制进行有针对性的优化设计，并对代理购电和保底购电电价机制提出优化思路。主要结论如下：

一是在价格方面电力零售市场应从以下三个方面发力。（1）开发多样化套餐。目前我国售电市场还处在初级阶段，售电公司经营能力尚不成熟，没有能力深入进行用户负荷分析，也无法根据负荷特征和分时批发电价制定分时零售电价套餐，关键峰荷电价等多样化套餐无法推广。（2）防范价格风险。目前监管机构的价格风险防范机制不健全，在燃料、电力批发价格大幅波动下，售电公司可能有大规模经营困难，电力用户面临服务中断风险。但市场监管机构在批发电价跟踪和预测、批零价差水平统计分析等方面的能力不足，无法对市场风险防范形成有力支撑。（3）促进正向引导。在我国零售市场竞争中，售电公司以短期利润为唯一导向的情况较为突出，容易形成破坏诚信环境、牺牲用户满意度、削弱风险防范能力、不利于市场长期健康发展的恶性竞争局面。

二是在监管方面，电力零售市场应从以下四个方面发力。（1）提升信息透明度。市场交易信息不对称、套餐比选难、信息披露少、政策宣贯不到位、零售电价产生过程透明度不足。对于套餐比选，目前仅有山东、山西、江苏等少数省份建立了“电商式”电力零售平台，大部分省份的电力用户无法对不同售电公司提供的售电套餐直接比较，售电公司之间竞争烈度不足，批发市场降价易被“截流”。对于信息披露，各省份交易中心对于影响交易价格的各类机组出力、负荷预测等信息，公开的范围小、频率低，市场主体面临决策信息不足的风险。对于政策宣贯，多地出现售电公司故意曲解电价政策，如将“交易价格上限调整至20%”，曲解为“国家要求电价上涨20%”，使用户蒙受损失。（2）降低发电市场集中度。部分售电公司与同集团发电公司串谋，市场份额过大，零售电价有被操纵风险。宁夏、甘肃等部分省份受发电市场集中度高影响，省内优势发电集团下属售电公司在售电市场中份额过大。安徽等地存在同集团发电、售电公司串谋的现象，即联手拉高批发市场价格，抬升外部售电公司购电成本。垂直一体化且市场份额较大的售电公司，借垄断地位进行价格操纵的风险突出。（3）保障电力用户权益。零售市场交易监管存在薄弱环节，合同签订、账号安全等环节不规范，使电力用户权益受侵害事件多发。对于合同签订，浙江等地存在合同模板自由度过大等问题，售电公司可以借助专业性优势，通过模糊条款侵害中小用户利益。对于账号安全，山西等地部分零售用户对售电公司依赖心理严重，将本企业在电力市场中的身份识别资料全部交给售电公司，增加交易纠纷风险。（4）优化遴选及定价。保底售电机制各地差异大，遴选和定价机制有优化空间。对于遴选优化，浙江由省能源局直接推荐8家国有控股、信用等级较高、实力较强的售电公司，遴选过程透明性和科学性不足。对于定价优化，大部分省份延续了1439号文中“1.5倍电网企业代理购电价格”的规定，但售电公司倒闭后，其所代理用户在自身无责任的前提下，承担较大涨价压力，引发用户和地方政府质疑。

三是提出我国电力零售市场价格关键机制设计准则。（1）套餐创新。市场初期，由政府牵头推出风险结构、分时结构更加丰富的套餐模板，市场成熟后，鼓励售电公司和用户自发创新套餐形式。风险结构即售电商与用户之间对风险分配的安排，具体形式包括固定价格套餐、浮动价格套餐、市场联动价格套餐等；分时结构即用户不同时段用电价格不同的安排，具体形式包括峰谷分时电价、季节电价等。（2）预警机制。市场监管机构应常态化对批发、零售价格跟踪、预测，构建针对售电公司经营风险的动态预防机制。结合售电公司合约持仓量进行测算，动态监测售电公司的经营状况；结合经营状况分析，灵活调整履约保函、保底供电等方面的要求和安排，适时采取合法、必要的干预措施。（3）激励机制。丰富价格之外的售电公司评判体系，如对用户满意度、长期合约持仓占比等重点指标，公布该指标排名靠前的售电公司名单，并向用户明确阐释指标的意义；可试点根据实际情况，放宽重点指标排名靠前售电公司在履约保函等方面的要求。

四是提出电力零售市场监管关键机制设计准则。（1）价格操纵监管。市场监管机构应密切跟踪售电商数量、市场集中度指数等指标的变动趋势；并重点关注垂直一体化，及有较大市场份额的售电公司的经营情况；对横向、纵向串谋行为及时进行依法处置。（2）交易平台建设。由市场交易机构，在政府授权下建立公开的套餐展示和交易平台，作为政策和市场信息发布的权威窗口。通过集中展示，方便用户对零售套餐进行直观比选，通过提升透明度，使售电公司之间竞争更加充分；通过集中交易，汇集全量套餐设计和成交量价信息，支撑监管决策；通过集中进行政策发布和信息披露，保障政策动态准确触达全部市场主体，提升披露信息的可及性。（3）交易流程和规则管理。在交易合同方面，市场初级阶段由交易机构统一提供合同模板，市场主体只允许修改关键参数，避免出现文本争议。在账号安全方面，用好区块链、人脸识别等新的安全技术手段，同时追究有关责任主体法律责任，保护用户合法权益。（4）兜底售电机制。在遴选方面，可推广四川综合分数法，综合分数=当年缴纳的保函金额或保险额度*40%+2022年年度信用评价分数*60%，通过客观标准对备选售电公司进行打分、排名。在定价机制方面，浙江主要参考批发侧市场均价；陕西采用1.1倍月竞价格，均可实质性降低用户涨价负担；山西省保底售电公司由符合要求的售电公司竞拍确定，并通过竞争方式确定保底零售价格。

研究团队从政府和公司两个层面，提出如下七点建议：

政府层面

一是近期建立电力零售市场数据报送、指标监测机制，提高定量监管能力。可参考欧洲能源监管合作署（简称ACER）对市场行为指标、竞争绩效指标、市场结构指标进行动态监测，增加售电市场的监管依据，而非仅关注价格波动。

二是近期设置风险预案，对典型极端情景储备应对措施。针对电力批发价格暴涨、售电公司大规模违约或停业等定性极端情景，定期进行压力测试，提前设计处置预案。

三是远期统筹能源监管、市场监管等多个部门，形成联合执法力量。按各部门法定权责，合理对能监办、地方发改和能源部门、市场监管部门、电力交易中心、电力市场管委会等多个机构进行监管分工，梳理各条线的有关法律规章。

四是远期减少直接价格干预，通过营造竞争环境，保障价格信号的准确性。根据市场成熟程度，逐渐减少零售价格上下限等直接干预措施；通过鼓励售电公司之间充分竞争，充分传导批发市场价格信号保障零售市场价格水平的合理性。

公司层面

一是积极承担交易平台建设任务。电网企业应充分发挥数据信息优势，体现平台枢纽角色定位，承担并高质量完成交易平台建设任务，从而靠前处置涉网交易纠纷，并巩固售电结算权。

二是有力支撑售电市场监管执法。从数据提供、情况分析等方面，支持政府做好售电市场监管执法，净化电力零售市场交易环境，从而避免有关纠纷、舆情波及电网。

三是高质量做好代理购电和保底供电工作。通过提高预测精度、主动服务用户等措施，高质量做好代理购电和保底供电工作，坚定履行社会责任。

牵头所：财会与审计研究所

研究领域：企业经营与财务研究

研究方向：公司电力价格

项目负责人：尤培培（副所长）

文章来源于国网能源院《能源研究观点·报告》（2024年第1期 总第1期）