王鹏：深化电力体制改革要注重系统性整体性协同性

党的二十届三中全会擘画了改革开放的新蓝图，提出了包括“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”“建设全国统一电力市场”“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争”“优化居民阶梯水价、电价、气价制度”“加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施”等多项改革重点任务。

（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：王鹏）

贯彻落实党的二十届三中全会精神，坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系；增强改革系统性、整体性、协同性；持续深化电力体制改革，助推国家治理体系和治理能力现代化，是当前电力体制改革面临的迫切任务。

电力体制改革有成效、有差距

本世纪以来，电力行业发生深刻变革。2002年，国务院印发的《电力体制改革方案》明确了通过完善现代企业制度，促进电力企业转变内部经营机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的电力体制的指导思想，配合这个部署的五项改革主要任务，即实施厂网分开、实行竞价上网、形成激励清洁电源发展新机制、开展大用户直接供电试点、推进农村电力管理体制，得以积极探索实践。2015年，中共中央国务院印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》明确了加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制等指导思想和目标，提出了按照“管住中间、放开两头”的体制架构推动改革的实施路径。

经过电力体制改革，政企分开、厂网分开、主辅分开、交易独立，电力行业焕发活力，发生了翻天覆地的变化。发电装机规模从2000年的3亿千瓦增长到2023年底接近30亿千瓦；全国特高压交直流联网格局形成；电力可靠性和电力服务水平大幅度提升；以较低的工商业用电价格支撑了经济社会的高质量发展，电力体制改革的成效显著。实践证明，电力生产关系的及时变革能够有效促进电力生产力的发展。

但是也要清晰地看到，电力体制改革既定任务落实还不够全面，与经济社会联系不够紧密，电力市场体系建设不够完备，电力行业现行运行管理体制仍然不能很好地适应能源清洁低碳转型和构建新型电力系统的要求，不能很好地支撑地区经济社会发展和中国式现代化建设。深入贯彻党的二十届三中全会精神，审视新型电力系统和全国统一电力市场体系构建的卡点、堵点，提高电力体制改革的系统性、整体性和协同性，是摆在电力行业面前的重大课题。

电力体制改革任务落实要注重整体性不能挑肥拣瘦

电力体制改革是规划、投资、建设、运行全环节，发电、输电、配电、用电全链条的整体性变革和系统性工程。《电力体制改革方案》实施期间，在厂网分开后，电力市场建设的重点放在了区域电力市场上，没有特别重视大用户直接交易工作的推动，但恰恰是吉林碳素的点对点交易、广东台山的一点对多点交易、蒙西的多边交易等市场改革案例，孕育了新一轮电力体制改革“管住中间、放开两头”的基本思路。在社会对电网和调度体制改革内容没有形成完全共识的特定历史背景下，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台，部署了7个方面28项改革任务，大都是机制方面而不是体制方面的。经过对多年改革实践的评估，表明改革执行中有三项任务推动尤其薄弱，即妥善处理电价交叉补贴、鼓励社会资本投资配电业务、全面放开用户侧分布式电源市场。

交叉补贴方面，任务要求“结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴的数额，通过输配电价回收”。这项任务实际执行中没有取得标志性成果。社会资本投资配电业务方面，任务要求“按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务”。实际执行中，国家发改委、国家能源局分5批次确定了495个改革试点，跟进出台了一些配套性文件，但由于可操作性不强、政府权威性等原因，目前仍在良性运行的试点仅有10%左右。用户侧分布式电源市场方面，任务要求“积极开展分布式电源项目的各类试点和示范。放开用户侧分布式电源建设，支持企业、机构、社区和家庭根据各自条件，因地制宜投资建设太阳能、风能、生物质能发电，以及燃气‘热电冷’联产等各类分布式电源，准许接入各电压等级的配电网络和终端用电系统。鼓励专业化能源服务公司与用户合作或以‘合同能源管理’模式建设分布式电源”。实际执行中，国家发改委、国家能源局于2017年后确定了新能源微电网试点28个，分布式发电就近交易试点26个，试点成功的却寥寥无几。

新型电力系统建设如火如荼，从技术层面看，需要研究的是面对可再生能源大量接网、电能替代加速推进、储能等新主体新业态不断涌现等情况，如何从源网荷储多方面入手解决电力系统安全可靠运行的问题。但从生产关系上看，其本质是要面对以用户为中心时代的到来，改变传统的中央部门和电网央企“一竿子插到底”的管理模式，将责权利“打包”下放至县区、园区，形成全社会合力建设、中央和地方分级管理的模式，促使局域电网具有自我发展建设、自我管理运营的能力。从这个意义上讲，增量配电改革和分布式市场发展这两项改革任务的价值，绝不是可有可无和“瞎折腾”，而是代表着新型电力系统的方向和未来；理顺交叉补贴则是对这两项改革任务起到保驾护航的作用。

目前，创新推动的源网荷储一体化项目、智能微电网项目、农村能源革命等，如果不是仅仅停留在试点层面，那么本质上涉及的制度调整与增量配电网试点大同小异。虚拟电厂停留在市场型虚拟电厂的小规模试点阶段问题不大，但进入到自主调度型虚拟电厂的深水区，所面临的问题会与增量配电网如出一辙。建议相关部门在“小切口”推动新型电力系统建设的同时，尽快深入研究相对滞后的三项改革任务，必要时提出“大切口”的实施方案。

电力市场建设要注重系统性

不能重表轻里

电力市场建设是电力体制改革的重要内容，2015年以来，电力市场建设有序推动，发布了电力市场基本规则，制定了市场主体准入办法，核定了省级电网输配电价、区域电网输电价格、专项工程输电价格等，市场的基本制度框架确立，发电企业与电力用户之间的交易得以有效执行。2021年，煤电矛盾凸显后进一步放松了市场准入门槛，加快了电力现货交易市场建设，目前，电力交易规模占全社会用电量的比例已经提升至60%以上，山西、广东、山东等地电力现货市场转入了正式运行。

繁荣表象背后的现实是，市场竞争的基本制度仍有较多缺失，电力市场的根基随时会出现动摇。

一是竞争性市场需要合理的市场结构。2022年，国务院颁布的《电力监管条例》明确对发电企业在电力市场中所占份额的比例进行监管，是基于市场竞争理论的基本原理推演出的制度性安排。在《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》框架下，这种市场份额监管同样适用于售电公司。2020年实施的西北五省煤电资源区域整合，明确每个省份的煤电交由一家央企牵头，另外四家央企在该省的煤电企业划转至牵头央企，其对电力市场运营的影响是深远的。建议切实发挥电力体制改革部际协调机制的作用，相关部门加快建立市场主体并购审查机制，确保市场结构维持在市场有效竞争的合理范畴之内。

二是竞争市场需要严格的风险防控。电力现货交易的价格上下限有相对宽幅的浮动范围，有利于反映电力供需关系，但也存在较大的套利空间。目前，各电力现货市场试点省份的风险防控机制仍然是原则性的、概念性的，可操作性不强。市场主体内部各企业联合报价无法避免，市场主体间串谋难以甄别，发电与售电纵向行使市场力的做法时有出现，万亿千瓦时电量、万亿元资金的超大规模电力市场，实际上基本处于“裸奔”状态。行业中也有舆论呼吁加快引入电力期货市场。电力市场金融风险和金融安全正面临着前所未有的挑战。建议相关部门会同电力现货市场正式运行省份，加快出台电力市场风险防范机制，明确对市场串谋的监测、预警、处置细则，明确对操纵市场的处罚细则，明确对相关人员和机构的违规处分办法。

三是竞争市场需要公平的议事方式。各省建立的电力市场管理委员会的议事范畴是微观层面的，不太可能涉及电力市场的顶层制度设计。例如涉及容量电价机制等重大问题，政策的征求意见能够面向发电央企，但很难面向独立售电企业；再例如针对电煤价格飙升问题，发电央企能够较为顺畅地向国家部委呼吁调整政策，而电煤价格回落后，售电公司和电力用户很难有表达诉求的渠道。建议相关部门支持成立电力消费、售电等社会组织，完善重大政策酝酿的方式方法，夯实更加有利于供需博弈、双方公平议事的组织基础。

电力体制改革要注重协同性

不能固步自封

电力体制改革的协同性涉及到方方面面，包括电力安全与电力市场的协同、传统煤电与新能源的协同、电力送出省与受入省的协同等，但非常重要和当前尤为不足的，一是政府部门之间的协同，二是行业与社会的协同。从某种程度上讲，国资国企改革决定着电力体制改革，因此，加强国家发改委、能源部门与国资部门之间的协同，才能更好地彰显电力改革的中国特色。

新一轮电力体制改革将电力用户引入电力市场，电价成为用户产品市场的重要变量，意味着电力改革不再是行业改革，而是波及各行各业的社会性变革。政府部门首先要在思想认识上调整到位，然后才能在实践中强化协同。例如，地方政府对属地经济社会发展负全责，既然电力体制改革属于社会性变革，就需要地方政府的全力配合，支持地方政府对电力这一重要市场要素的发言权，赋予其将资源优势转化为经济发展优势的能力。因此，对于地方政府“干预市场”的行为及其解决方案要具体问题具体分析。再例如，实质性推动全国电力市场和区域电力市场建设，必将对能源电力输出省份和输入省份的经济带来影响，因此，仅寄希望通过完善电力市场规则解决问题往往显得力不从心，而是需要地方政府间区域协调发展战略机制的引领和省际利益补偿机制的配合，方能事半功倍。

电力是支撑国民经济发展的基础性产业，是落实碳达峰、碳中和目标的主力军。自觉把改革摆在更加突出的位置，将思想统一在党中央进一步全面深化改革的决策部署上，摒弃电力体制改革“改得差不多了”“基本成功了”的懈怠意识，注重系统性、整体性、协同性，科学制定改革任务书、时间表，明确各项改革实施主体和责任，敢作善为，到2029年中华人民共和国成立八十周年时，电力体制改革能够迈上一个新台阶，为推进中国式现代化作出应有贡献。