新电改十年的突破与反思丨客观条件成熟与深化统一认识缺一不可

2025年3月15日，是我国新一轮电改的十周年。新一轮电改开启十年来，我国整体建立了初步的输配电价制度，奠定了发用电直接见面的制度基础，新能源和燃煤机组上网电价改革推动80%的装机容量进入市场、80%的用电量进入市场。多个地区电力现货市场机制形成雏形，国内29个省和地区开展了电力现货市场建设。基本上达成了上世纪90年代末六省市电力市场试点和上一轮电改设计中，对于电力市场机制建立的预期，尽管还有种种不如人意之处，但是跟历次改革相比进步巨大，取得了实质性和突破性进展。“种一棵树，最好的时间是十年前，其次是现在”，站在新一轮电改十周年的关键节点，再次总结经验，预判未来，对于持续推进新一轮改革具有重大意义。

（来源：电联新媒 作者：谷峰）

新一轮电改

能够落地的历史必然性

今年既是我国新一轮电改十周年，恰好也是我国开展电力体制改革四十周年。我国电力体制改革始于1985年的“二分钱办电（每度电征收二分钱用于投资办电）”，出现了独立的IPP（Independent Power Producer，独立发电厂），今天的华能集团公司前身就是我国第一个IPP，“二分钱办电”政策，为我国的电力市场化奠定了发电侧市场主体准备的基础。上世纪90年代末期，中央发电资产和非中央发电资产二分天下、各占一半，六省市开始实行发电竞价上网，期间连续运转的浙江省，引入了澳大利亚“强制库（Mandatory Power Pool，也称单边模式）”模式，让电力现货市场被行业所认识。本世纪初，以“厂网分开、集中竞价”为代表的“国发5号文”，拉开了厂网分开的序幕，尽管没有建立起市场机制，但是华东区域在浙江经验基础上，探索了区域电力现货市场。直至2015年本轮改革拉开帷幕，我国才在全国范围内开展电力现货市场建设，初步跃过电力市场建设的认知门槛，将电力现货市场作为市场体系的基础和核心环节进行建设。回顾我国在电力市场改革方面的四轮尝试，可以发现，新电改的突破和前三轮市场建设的折戟，有其历史的客观必然性。

十一届三中全会后，我国踏上改革开放的征程，经济恢复发展，电力供应成为经济增长的短板，2000年前后虽然供应曾出现过短时间平衡，但在WTO带来经济快速发展的背景下供需平衡的局面再次打破，经济的高速发展呼唤远大于1的电力需求弹性系数。显然，在电量供应能力不足的情况下，建设市场机制意味着存量电源的超额收益，尽管超额收益可以促进投资，但是也意味着电价的过快上涨，从而将对制造业发展形成制约。电力市场机制建设需要一个供需相对平衡的环境，因此无论彼时六省市市场建设还是上一轮的区域市场建设，均无疾而终，连一个试点都无法保留，就成为了历史的必然。2014年起，我国在电力工业史上第一次摆脱了缺乏电量供应能力的局面，截至目前，我国年富余电量生产能力已达3万亿千瓦时以上，占2024年全社会用电量的30%，十年来再也没有为电量供应能力发愁的人，甚至现在电力行业的年轻人都不理解为什么20年前，一些地区的煤电机组普遍利用小时在6500以上，也不会理解部分地区少数有超铭牌出力能力的煤电机组可以发电达到10000小时，更不会理解经济运行部门当年下达计划的目的不是为了限制发电小时，而是强制要求煤电机组生产达到更高的利用小时。电量供应的充裕为新一轮电改建设市场机制奠定了最关键的基础，并在可预见的时间内持续为市场机制建设保留空间。

新型电力系统建设

对电力现货市场的客观要求

新一轮电改的十年，我国电力工业面临的是绿色能源转型与市场化转型双期叠加的历史挑战，这与国外在完成市场化转型后开展绿色能源转型的情况完全不同。新一轮电改是以2017年明确首批电力现货市场试点为标志，开始跨越现代电力市场建设门槛的，不到三年后中国向世界提出碳达峰碳中和目标，我国的新能源发展进入快车道。特别是2021年，新一轮电改六周年纪念的同一天，提出了“新型电力系统”的概念。新型电力系统在物理层面具有“两高一低”特点，即高比例新能源和电力电子设备、转动惯量低；在经济关系层面，新型电力系统还具有“双多”特性，即投资主体多、交易主体多。因此，新型电力系统既要在技术层面探索尝试，也需要在经济关系层面建立新机制。从国际经验来看，转型较快的国家均通过电力现货市场机制作为经济关系层面的机制，这并不难理解。能源转型推动了市场上出现海量的投资主体和交易主体，这些主体不但发用界限日益模糊，且从数量占比上来看，同时提供电量、平衡、调节和有效容量的发电主体越来越少，仅提供单一商品的发用主体越来越多。新型电力系统“双多”的特性造成利益调节的局面复杂，而且具有不同电气位置下的时变性，缺乏统一的规律和行为特征，难以依靠简单的规则由电力调度机构直接指挥。如同在信息完全透明的情况下，核定电价的计划模式是最好的商品定价方式，难的是我们永远无法全面、准确地掌握每一个商品生产者的成本情况一样，只能通过竞争让商品价格趋近于边际成本。因此，必须要按照电力系统需要的商品细分领域建立市场，尤其是建立电力实时市场，并且让所有的发用电设备拥有者方便地获知实时市场价格，通过价格带来的利益引导“双多”主体心往一处想、劲儿往一处使，共同维护电力系统的安全、稳定、经济运行。过去的十年，我们清晰地看到，新能源的快速发展，印证了上述的结论，目前正式运行的5个电力现货市场中，除广东外均为新能源占比较高的省份或地区，而广东则为大量受入水电的省份。目前现货市场连续结算的辽宁、陕西、湖北、河北南也都是新能源装机占比较高地区。

新一轮电改中

“深化与统一认识”的辩证思考

新一轮电改是一个深化认识、统一认识并勇于实践的过程。新一轮电改是“新”的电力市场化改革，没有对电力市场化的深化认识，就无法确定电力市场化的技术路线，而统一的认识并不是在深化认识阶段就能达成的。这也是为什么在所有市场化国家，电力现货市场的制度形成均为顶层设计而来，而非由“票决制”自发形成。新一轮电改中“无现货，不市场”的观点在2015年“中发9号文”印发后就被提出，并且形成了配套文件二《关于推进电力市场建设的实施意见》，这来自主管部门对电力市场建设的清醒认识，但是这并不是统一的认识。在配套文件二“空转”两年后，第一批电力现货市场建设试点开始逐渐落地。即使如此，统一认识的过程依然艰难，过去十年间第一批试点地区为保住本轮电力市场化的“火焰”都付出了艰险努力，广东首先在国内进行周结算，让电力现货交易变成了实实在在的经济结果；甘肃首先进行为期三个月的长周期试结算，验证了电力现货交易长期运行的可行性；山西首先进行年度连续试结算，证明了电力现货交易在年度各种运行方式下的可靠性；蒙西首先采用单轨制市场设计和实时市场全量结算，建立了首个与国际电力市场完全接轨的经济模型。正是这些试点地区“成如容易却艰辛”的努力，用事实统一了各方的认识，证明了这样一个不以人的意志为转移的道理：全世界电力系统都服从于基尔霍夫定律（系统运行无国别差异），基于电力系统运行的经济机制电力现货市场也无国别差异，在中国没有水土不服，试点过程中各种披着“特色”外衣的计划设计逐步褪去，各地的市场机制越来越具备通行经济理论设计特点。过去十年，事实告诉我们，深化认识和统一认识有着巨大的时间差，但是深化认识必须走在统一认识之前，对市场不分层级、价格引导电力流动的规律认识越深刻，就越有利于全国统一电力市场设计。

有观点戏称2025年是中国电力市场化“元年”，因为在这一年大部分地区都要启动电力现货市场连续试结算（电力市场实际运行），南方区域市场将成为国内第一个真正开展连续结算试运行的区域市场（区域内不再存在省电力现货市场），全国统一电力市场体系也将进行设计。可是，笔者更愿意称2025年为电力现货市场“反思之年”。因为渐进式改革的电力市场将分为三个阶段，第一阶段是“试机制”，也就是先立后破，在原有机制基础上建立电力现货市场试点，以证明电力现货市场机制不影响电力系统安全和电力工业发展，在这个阶段“工程师思维”将占主导地位，验证的核心是安全；第二阶段是“去束缚”，新机制“立”后，就会与旧有的机制发生激烈的冲突，在这个阶段要解开电力现货市场建设“非市场”和“非电力”的束缚，破立并举是这个阶段的特点，需要具备“经济学家思维”，理顺电力商品的定价机制，释放电力现货交易发现价格的作用，燃煤机组和新能源上网电价制度改革就是典型的代表；第三阶段是“强监管”，去掉旧有制度束缚后，经济监管变得可行，因为在双轨制的第一、二阶段，很难判断发电企业滥用市场力、电力调度机构不按交易结果调度是自身的违规行为，还是受尚未取消的计划制度影响。在电力现货市场建设“高歌猛进”的2025年，电力现货市场要多接受批评意见，才能发现第一阶段各种妥协、各种临时措施中埋藏的弊病，切忌习惯成自然，错把李鬼做李逵。

十年生聚、卧薪尝胆。十年电改、韶华不负。新的十年再出发，千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。新一轮改革正从“市场形塑期”向“制度成熟期”跨越，唯有坚持问题导向与系统思维，以科学的价格形成机制为核心突破口，以技术创新为重要驱动力，以制度建设为根本保障，才能构建起适应新型电力系统的现代市场体系。