贯彻落实《能源法》 推进电网企业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革

2025年1月1日起，我国能源领域的基础性、统领性法律《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）正式施行，《能源法》首次从法律层面阐述了我国能源工作大政方针、根本原则和制度体系，明确了能源市场体系建设的目标、要求和任务，提出“构建主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系，依法规范能源市场秩序，平等保护能源市场各类主体的合法权益”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，指出要“深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场”“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”，为我国能源电力市场改革指明了方向。2023年11月7日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），进一步明确了自然垄断环节监管的任务目标。党中央的相关决定、意见与《能源法》的颁布实施将对我国能源电力市场体系建设及能源监管产生重大而深远的影响。伴随着《能源法》的颁布实施，推动电网企业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革势在必行。本文拟就这个议题谈些看法和建议。

能源监管进入新时代

能源电力等重点行业在经济社会发展全局中起战略性、基础性作用，关系国民经济命脉和人民群众切身利益。这些行业具有共同特征，行业中游，即电网企业具有明显的规模经济和范围经济特性，具有自然垄断属性，属自然垄断环节；行业上下游环节可以有效发挥市场机制作用，实现资源优化配置，属竞争性环节。党的十八大以来，党中央高度重视垄断行业改革和健全自然垄断环节监管工作，作出了系统的制度性安排，能源监管进入了新时代。

2023年11月7日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），进一步明确了自然垄断环节监管的任务目标，提出要健全监管制度体系，加强监管能力建设，重点加强对自然垄断环节落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任、经营范围和经营行为等方面的监管，推动处于自然垄断环节的企业聚焦主责主业，增加国有资本在网络型基础设施上投入，提升骨干网络安全可靠性。要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。

党的二十届三中全会提出，构建高水平社会主义市场经济体制，关键是实现有效市场和有为政府的有机统一。能源行业健康发展离不开政府“有形之手”的有为善为，以高质量监管保障法律制度、战略规划、重大项目、市场建设各项任务落实落地。在总结过去行之有效的监管制度和经验做法的基础上，《能源法》对监管职责、重点和方式作出规定，推动构建统一高效、规范有序的能源监管制度体系。

《能源法》第四十一条规定“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，依法加强对能源领域自然垄断性业务的监管和调控，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务”，明确了在自然垄断环节，加强监管调控，避免滥用市场主导地位；在竞争性环节，聚焦推动市场化发展，鼓励公平竞争，破除行业内的行政壁垒和准入限制，进一步激发市场活力和参与者的积极性。

《能源法》第六十三至六十六条明确“加强对有关能源工作的监督检查”“依法履行监督检查职责”“加强能源监管协同，建立能源监管信息系统”“加强能源行业信用体系建设”，旨在通过以上举措，有效发挥政府监管职能，提升能源市场监管的精准度和及时性，推动能源领域法治化、规范化和高效化管理，确保资源得到充分利用。

自然垄断环节业务与竞争性环节业务的基本概念和边界条件

自然垄断，是指由于存在资源稀缺、规模经济和成本弱增性，使得一家企业（垄断）或极少数企业（寡头垄断）提供特定的产品或服务时要比多家企业共同提供更具成本效率的情形。自然垄断最显著的特征是成本弱增性，成本弱增性是指一家企业提供整个行业产品或服务的总成本比两家或两家以上的企业共同提供这些产品或服务的成本还低、生产效率更高的情形。一般而言，网络性、平台性、公用事业性环节业务都具有自然垄断的特点。

自然垄断的监管要求主要有：一是价格监管，监管部门进行严格价格管制，保障消费者利益；二是市场准入监管，通过制定准入门槛、发放经营许可证等方式，限制市场进入者的数量，避免社会资源的浪费；三是服务质量监管，要求垄断企业提供优质服务，对服务质量进行监管，并对服务不达标的情况进行处罚。

自然垄断环节业务通常指的是受到政府监管的、具有公共事业性质的业务，如铁路运输、石油管道运输、电力输配电、电力调度等，这些业务往往关乎国计民生，因此受到较为严格的监管。能源电力自然垄断环节业务主要指电网企业基于电力网络的输电网和配电网业务，具有典型的排他性、不可替代性、公用事业性和普遍服务性。因此，其监管要求严格，价格监管是核心，旨在保障用户和市场交易主体按照合理的输配电价承担电费，同时保证电网企业获得合理收益。

竞争性环节业务则是指那些不受政府直接监管或监管较少的业务，如充电设施、增值服务、综合能源服务、电力销售等，这些业务通常已经具备市场化竞争条件或正在市场化过程，具有较高的灵活性和创新性。

自然垄断环节业务与竞争性环节业务的边界主要体现在政府的监管程度和业务范围上。自然垄断环节业务受到严格的法律法规和政策约束，而竞争性环节业务则享有更多的市场自由。实际上，在边界划分问题上，还存在强垄断、弱垄断、关联交易及中间的模糊地带现象，这也是监管的难点所在。

为什么要推动电网企业自然垄断环节

独立运营和竞争性环节市场化改革？

从国家的角度看，一是有效监管。有利于对自然垄断环节业务的投资、成本、价格、利润实行规范的监管，保证电网企业的核心业务能够稳定、高效地为公众服务。二是防止垄断。电网输配电拥有自然垄断特性，属典型的管制业务，将其与竞争性业务分开可以避免其利用垄断地位影响、阻碍市场竞争，保护其他市场主体和消费者的利益。三是维护公平。有助于建立和维护公平、开放、透明的市场环境，促进电力行业的持续健康发展。四是促进竞争。有利于竞争性业务在市场竞争中发展，推动电网企业创新服务模式，提高服务质量，增强市场竞争力。健康发展。

从企业的角度看，一是贯彻落实国家有关要求。二是回应社会行业关切。三是符合国际通行做法。四是有利于企业健康长远发展。

如何推动电网企业自然垄断环节

独立运营和竞争性环节市场化改革？

推进电网企业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革是一个复杂的过程，涉及到政策制定、市场机制设计、监管体系建立等多个方面，任重道远。建议采取以下措施持续推进：

政策制定与立法

制定和完善相关法律法规，明确电网企业的自然垄断环节和竞争性环节的界定，以及各自的运营规则和市场准入条件。

健全监管制度体系并强化监管

健全监管制度体系，加强监管能力建设，提升监管效能，强化对电网企业的垄断环节监管。对电网企业落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任、经营范围和经营行为以及公平开放等方面进行严格监管，推动电网企业聚焦主责主业，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，影响公平竞争，确保自然垄断环节的独立运营和竞争性环节改革顺利进行。

严格价格管制

电网建设投资运营具有资本投入量大、与人民群众生活息息相关等特点，为保障社会公共利益，必须要对电力价格进行严格监管。一方面要完善输配电成本监审，引导电网合理投资，确保价格制定科学合理，保障消费者权益和电网企业合理收益。同时为竞争性环节提供价格信号，促进资源的有效合理配置。

加强调度运行与交易秩序监管

电网企业的调度运行和交易组织的合规性、公平性和合理性对电力资源的优化配置、激发市场主体发展活力、增进社会公共福利至关重要。要强化对电网调度运行规章制度制定执行、网间互济合作运行机制、市场交易规则制定执行、边界条件设置、交易信息披露等方面的监管，确保调度交易运行公平透明，保证资源公平高效配置。

加强关联交易行为监管

由于技术特性和历史的原因，电网企业自然垄断环节业务与竞争性环节业务之间存在着大量的关联交易行为，为确保关联交易程序公正、价格公允、条件公平，避免利益输送或偏离市场公允价值行为，要加强电网企业自然垄断环节业务与竞争性环节业务之间的关联交易行为监管。一是以依法合规为底线，不断完善关联交易内部监督管理机制，确保招标采购、业务分包等关键环节程序规范、公开透明；二是及时向社会进行信息披露，必要时由第三方机构进行评估，确保定价公允及交易机会获取的公平性；三是必要时可以限制关联交易比例，向社会公平开放。

建立市场准入与退出机制

设计合理的市场准入和退出机制，鼓励更多的私营企业、民营资本参与到竞争性环节，激发投资经营活力，同时确保不符合条件的企业能够有序退出市场。

促进竞争性环节市场化改革

培育多元竞争的市场主体，有序放开发用电计划，推动各类发电主体参与市场，引导社会资本有序参与售电业务。鼓励售电公司提供综合能源管理、负荷集成等增值服务。鼓励创新，拓展增值服务：引导业务向优势产业、大市场高价值新兴领域布局，提升市场竞争力，促进竞争性环节市场化改革。

《能源法》的出台，为我国能源领域绿色低碳转型发展和电力市场化改革铺平了道路，是保障电力行业高质量发展的重要法律基础。随着《能源法》的实施，中国能源行业将迎来更加法治化、市场化、绿色化的发展环境，必将为保障国家能源安全、推动经济社会绿色低碳转型和可持续发展注入强大动力。（本文仅代表作者个人观点）